II SA/Po 88/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 17 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r., nr [...], Dyrektor [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. (dalej jako ZDW ), po rozpoznaniu wniosku J. M. (dalej jako Skarżący), odmówił udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 12 grudnia 2023 r. Skarżący złożył do ZDW wniosek o udostępnienie informacji obejmującej projekt organizacji ruchu na drodze [...] na odcinku od skrzyżowania z DK10 (wraz ze skrzyżowaniem) do granicy powiatów p. i c. , poprzez przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji zwrotnie mailem lub udostępnienie do pobrania elektronicznej wersji projektu. Pismem z dnia 22 grudnia 2023 r. ZDW poinformował Skarżącego, iż [...] została przekazana bez projektu stałej organizacji ruchu oraz że wszystkie zmiany w organizacji ruchu po 1999 roku dotyczą tylko poszczególnych odcinków [...], a ZDW dysponuje nimi jedynie w wersji papierowej i są one dostępne do wglądu w siedzibie ZDW . W piśmie z dnia 23 grudnia 2023 r. (e-mail) Skarżący wskazał, że propozycja wglądu do wersji papierowej nie stanowi prawidłowego załatwienia wniosku oraz przypomniał, że termin załatwienia wniosku upływa 27 grudnia 2023 r. Pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. ZDW ponownie poinformował Skarżącego, że nie posiada organizacji ruchu dla całego wnioskowanego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...], a zatem nie jest możliwe udostępnienie materiałów zgodnie z wnioskiem. Jednocześnie ZDW zwrócił się do Skarżącego o potwierdzenie czy modyfikuje zakres żądania oraz formę udostępnienia informacji publicznej. W piśmie z dnia 27 grudnia 2023 r. Skarżący wskazał, że pismo ZDW nadal nie stanowi załatwienia jego wniosku w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, a posiadanie wersji papierowej projektu nie zwalnia ZDW z obowiązku jej przekształcenia do postaci elektronicznej i udostępnienia w sposób wskazany we wniosku. Ponadto Skarżący wskazał, iż każdy projekt, który jest aktualny, a dotyczy odcinka drogi wskazanego we wniosku winien być udostępniony. Zakres dokumentacji był sformułowany na tyle szeroko aby wyeliminować ryzyko wystąpienia wątpliwości. ZDW pismem z dnia 28 grudnia 2023 r. wezwał Skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Pismem z dnia 28 grudnia 2023 r. Skarżący udzielił odpowiedzi na wezwanie organu wskazując, iż przekształcenie 6 arkuszy papieru do postaci elektronicznej nie stanowi przetworzenia informacji. Skarżący zaznaczył, że we wniosku ani w późniejszej korespondencji nie określał parametrów technicznych dokumentów w wersji elektronicznej, sposobu ich łączenia lub dzielenia oraz że w obecnych czasach do przekształcenia dokumentu papierowego na postać elektroniczną wystarczy nawet telefon komórkowy (smartfon) z wbudowanym aparatem fotograficznym. Trudno uznać, że w 2023 r. organ nie posiada ani jednego takiego urządzenia. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r. ZDW odmówił udostępnienia informacji publicznej podnosząc, po przedstawieniu przebiegu postępowania, że ocenie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. bezsprzeczny jest fakt, że żądane we wniosku informacje to informacja przetworzona. ZDW wyjaśnił, iż dla drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z DK10 (wraz ze skrzyżowaniem) do granic powiatów p. i c. nie została przekazana w roku 1999 stała organizacja ruchu. Wszystkie projekty dotyczące drogi wojewódzkiej nr [...] dotyczą zmian wprowadzanych po 1999 r. ZDW dysponuje papierową wersją projektów, nie posiada ich wersji elektronicznej, gdyż zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem projekt przedstawia się do zatwierdzenia w co najmniej dwóch egzemplarzach, a więc założyć należy, że musi to być wersja papierowa, która podlega opieczętowaniu. Po dokonaniu analizy ewidencji zatwierdzonych projektów organizacji ruchu stwierdzono, że w okresie od 1999 do 2023 r. zatwierdzono i wprowadzono jeden projekt organizacji ruchu przy czym projekt organizacji ruchu składa się zarówno z części opisowej, jak i organizacji ruchu przedstawionej na mapie zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000. Arkusze planów sytuacyjnych dla posiadanego projektu nie były wykonane w formacie A-3 (format standardowy możliwy do zeskanowania pojedynczo na drukarkach dostępnych w siedzibie ZDW , a zatem konieczne byłoby skanowanie jednej mapy z odpowiednim ustawieniem jej na drukarce i następnie połączenie arkuszy w jeden plik lub zeskanowanie na ploterze (Wydział Utrzymania Dróg nie dysponuje ploterem, a plotery dostępne w innych wydziałach ZDW nie posiadają funkcji skanowania, a jedynie drukowania) a zatem wytworzenie informacji dla wymagałoby jej przetworzenia lub zlecenia skanu firmie zewnętrznej. Zdaniem ZDW skanowanie projektu i jego przygotowanie do wysyłki elektronicznej wiązałoby się ze znacznym zaangażowaniem pracownika, który musiałby skanować każdy arkusz na drukarce A3, następnie połączyć arkusze w celu przesłania kompletnej i jednoznacznej informacji dla Wnioskodawcy. Ewentualne zlecenie skanowania na ploterze wiązałoby się z wydatkowaniem środków finansowych, a także skierowaniem pracownika w teren w celu wykonania skanu. Szereg powyżej wymienionych czynności powoduje, że udostępnienie żądanej informacji w wersji elektronicznej, czynią z niej informacje przetworzoną. Zebranie wnioskowanych informacji wymagałoby oddelegowania pracownika, który na ten czas musiałby zaprzestać wykonywania obowiązków. Nie ulega wątpliwości, że byłby to ponadstandardowy nakład pracy, wymagający użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego. W ocenie ZDW żądane informacje są bezsprzecznie informacją przetworzoną, a co za tym idzie, wymagają wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. ZDW , po przytoczeniu stanowiska doktryny i orzecznictwa do co rozumienia pojęcia "szczególnie istotnego interesu publicznego" wskazał, iż w niniejszym przypadku nie zachodzi szczególnie istotny interes publiczny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył J. M. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Skarżącego decyzja z dnia 17 stycznia 2024 r. została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wniosek, do którego się ona odnosi, nie zawierał podpisu Wnioskodawcy, a zatem nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania kończącego się wydaniem decyzji. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazał, iż w orzecznictwie funkcjonuje pogląd, że wydanie decyzji w sytuacji niepodpisania wniosku stanowiłoby działanie organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek oznaczałoby wydanie decyzji nieważnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane dla decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 k.p.a. Co więcej - do minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania lozstrzygnięcia jako decyzji zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, decyzja, o której stwierdzenie nieważności wnosi J. M., zawiera wymagane elementy, w tym podpis osoby uprawnionej do wydania decyzji. Okoliczność, iż decyzja została "zeskanowana" i przesłana mailowo do J. M. nie niweczy jej w sensie materialno- prawnym, bowiem ta decyzja istnieje i istniała w dniu 17 stycznia 2024 r., a przez przeoczenie organu, nie została wysłana w oryginale stronie postępowania. Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. Skarżący podtrzymał skargę wskazując z ostrożności procesowej, iż gdyby Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy możliwe było wydanie decyzji to wnosi o uchylenie tej decyzji. Skarżący podniósł, iż organ mógł wykonać zdjęcia przedmiotowych dokumentów, a następnie udostępnić je skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. (dalej jako "ZDW " lub "organ") o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi tj. wniesienia skargi na decyzję pomimo, że w pouczeniu organ, mając na uwadze art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, w skrócie "u.d.i.p."), pouczył o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W tej sytuacji to od strony zależało, czy skorzysta z przysługującego jej uprawnienia do wyczerpania środków zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego. Skarżący, mając do tego prawo, zdecydował się na wniesienie skargi bez składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wyraźnie przewiduje powołana wyżej regulacja P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji wskazać należy, iż Sąd nie podziela stanowiska, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa czy też bez podstawy prawnej. Skarżący upatruje nieważności decyzji w fakcie, iż jego wniosek nie został podpisany, co w ocenie Skarżącego doprowadziło do sytuacji działania organu z urzędu podczas gdy przepisy jednoznacznie wskazują, że mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż w ogólnym postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony organ nie jest uprawniony do rozstrzygania sprawy bez podpisanego wniosku. Jednakże na grudnie niniejszej sprawy należy pamiętać, iż mamy do czynienia ze szczególną sytuacja gdzie wniosek został złożony na podstawie przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z kolei przepis art. 17 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji) przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Przy czyn należy pamiętać, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa szczególnych wymogów co do formy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji publicznej może mieć formę pisemną. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona może być również, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.d.i.p., udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w związku z tym powszechnie, że dopuszczalnym sposobem złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest wysłanie zapytania pocztą elektroniczną (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., III OSK 7700/21, orzeczenia.nsa.gov.pl), z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto należy podkreślić, iż art. 16 ust. 2 u.d.i.p. jednoznacznie wskazuje, iż tylko do decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych też względów nie można uznać, iż przepisy k.p.a., co do konieczności podpisania wniosku, znajdą w sprawie zastosowanie. Powyższe prowadziłoby do niezasadnego, nie wynikającego wprost z przepisu wymogu podpisania wniosku w sytuacji gdy organ zamierza wydać decyzję. Należy w tym miejscu pamiętać, iż przepisy u.d.i.p. nie zawierają żadnej regulacji przewidującej możliwość przedłużenia terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z uwagi na konieczność uzupełnienia jego braków formalnych. Sąd ma przy tym na uwadze, iż może powstać problem identyfikacji wnioskodawcy i uzyskania danych umożliwiających skierowanie do niego aktu administracyjnego, to jednakże należy mieć na względzie, że określenie adresata decyzji jest obligatoryjnym elementem wskazanym w art. 107 K.p.a.. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż to Skarżący jest wnioskodawcą. Ponadto odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę, a odnoszącą się do kwestii podpisania decyzji, wyjaśnić należy, że Skarżący w powyższym zakresie nie upatruje nieważności decyzji. Na marginesie Sąd wskazuje, że nadesłana wraz z aktami sprawy decyzja administracyjna zawiera wszelkie elementy wskazane w art. 107 K.p.a. w tym podpis osoby uprawnionej do wydania decyzji. Odnosząc się natomiast do samych podstaw odmowy udostępnienia informacji publicznej wskazać należy, iż w niniejszej sprawie organ niezasadnie uznał, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Dochodząc do powyższych wniosków Sąd miał przy tym na uwadze stanowisko wyrażane w orzecznictwie, które to w pełni podziela, iż suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie ma ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14). W orzecznictwie NSA przyjmuje się również, że "informacją przetworzoną" jest taka informacja publiczna, która powstaje w wyniku opracowania jej przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie danych posiadanych przez podmiot zobowiązany, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Innymi słowy – jest to informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czyn należy pamiętać, iż rozumienie informacji przetworzonej dotyczy również przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od nakładu koniecznej pracy i środków wiążących się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem, może być traktowana jako informacja przetworzona (tak NSA w wyrokach z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1056/18 i 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 4369/18). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż zgodnie z decyzja udostępnieniu podlegać miałby jeden projekt organizacji ruchu. Organ uzasadniając decyzję wskazał, iż dysponuje jedynie wersją papierową projektu organizacji ruchu składającego się z części opisowej, jak i organizacji ruchu przedstawionej na mapie zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000. Organ zaznaczył, iż arkusze planów sytuacyjnych dla posiadanego projektu nie były wykonane w formacie A-3 tj. formacie pozwalającym na zeskanowanie pojedynczo na drukarkach dostępnych w siedzibie ZDW . Zdaniem organu powyższe powoduje, że konieczne jednej mapy z odpowiednim ustawieniem jej na drukarce i następnie połączenie arkuszy w jeden plik lub zeskanowanie na ploterze, którego organ nie posiada. Zdaniem ZDW skanowanie projektu i jego przygotowanie do wysyłki elektronicznej wiązałoby się ze znacznym zaangażowaniem pracownika, który musiałby skanować każdy z 6 arkuszy na drukarce A3, następnie połączyć arkusze w celu przesłania kompletnej i jednoznacznej informacji dla Wnioskodawcy. Z taką oceną, mając na względzie obecną technologię nie można się zgodzić. W tym miejscu należy wskazać, iż Skarżący wnioskował o udostępnienie wnioskowanej informacji w formie elektronicznej nie określając dokładnie jaki ma być to format pliku. Dodatkowo w piśmie z dnia 28 grudnia 2023 r. Skarżący jednoznacznie zaznaczył, że we wniosku ani w późniejszej korespondencji nie określał parametrów technicznych dokumentów w wersji elektronicznej, sposobu ich łączenia lub dzielenia. Tym samym w świetle wniosku oraz późniejszej korespondencji Skarżącego jakiekolwiek udostępnienie w formie elektronicznej stanowiłoby udostępnienie zgodnie z oczekiwaniami Skarżącego. Tym samym, na co słusznie wskazał Skarżący, w niniejszej sprawie wystarczyłoby wykonać fotokopię wnioskowanych map i przesłać je Skarżącemu. Powyższe niewątpliwie nastąpiłoby zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Natomiast sama konieczność wykonania fotokopii 6 arkuszy czy też konieczność ich zeskanowania nie może być traktowana jako czynność czasochłonna wymagająca znacznego zaangażowania. Warto również wskazać, iż czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu (podmiotu wykonującego zadania publiczne), wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Przepis art. 15 ust. 1 u.d..i.p. ustawy nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 135/23, publikacja CBOSA). Z powyższych względów nie można zgodzić się z organem, iż w niniejszej sprawie przekształcenie jednego projektu organizacji ruchu zawierającego również 6 arkuszy map z wersji papierowej na wersję elektroniczną stanowi taki nakład pracy, że przekształcenie to powoduje, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Sąd stwierdza zatem, że żądana przez Skarżącego informacja dotycząca projektu organizacji ruchu nie jest informacją przetworzoną a prostą. Aby udzielić wnioskowanej informacji, wbrew twierdzeniom ZDW , nie potrzeba podejmowania żadnych szczególnie skomplikowanych czynności. Przygotowanie przedmiotowych informacji nie wymaga przeprowadzenia czasochłonnych czynności analitycznych i przygotowawczych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu sądowego w kwocie 200 zł. Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze stanowisko zawarte w niniejszym wyroku rozpatrzy ponownie wniosek Skarżącego.