II SA/Po 88/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. P. K. (dalej jako skarżący lub strona), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na [...] Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2013 roku w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., w zakresie, w jakim odnosi się ona do nieruchomości Skarżącego. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 977, w brzmieniu do dnia 24 września 2023 r., dalej powoływanej jako "u.p.z.p.") w zw. z art. 31 ust 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji R. P. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przy uchwalaniu Studium polegające na nieuzasadnionym wyznaczeniu dla obszaru nieruchomości skarżącego kierunku "tereny potencjalnych dolesień", co następnie stanowiło podstawę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenia w nim nieruchomości pod tereny dolesień, na których obowiązuje zakaz zabudowy. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała, w zakresie obejmującym nieruchomość skarżącego została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Studium obejmuje swoim zakresem m.in. nieruchomość stanowiącą własność Skarżącego, tj. działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina R., dla której Sąd Rejonowy w L. VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] Zgodnie z postanowieniami Studium (zob. Załącznik nr [...]), nieruchomość znajduje się na terenie, dla którego wyznaczono kierunek "tereny potencjalnych dolesień". Zapisy Studium stanowiły zatem podstawę do podjęcia dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącego uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2024 roku (opubl. Dz.Urz. Woj[...]. z 2024 r. poz. 1858) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w [...], przy ul. [...] (dalej także: "miejscowy plan"). Skarżący podniósł, że w myśl postanowień miejscowego planu, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] (teren lasu). Zgodnie z § 7 ust. 1 miejscowego planu, "Dla terenów [...] ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) utrzymanie leśnej funkcji terenu i zalesienia; 2) zakaz zabudowy, z uwzględnieniem wyjątku określonego w pkt 3; 3) dopuszczenie budowy, przebudowy, rozbudowy oraz remontów sieci, urządzeń infrastruktury technicznej, przyłączy do sieci infrastruktury technicznej oraz urządzeń wodnych, o ile nie zmieni to podstawowego przeznaczenia terenu". Wejście w życie wskazanych aktów planistycznych spowodowało, że zagospodarowanie działki zgodnie z intencją skarżącego stało się niemożliwe. Wprowadzony w miejscowym planie zakaz zabudowy, będący odzwierciedleniem wcześniej uchwalonych postanowień Studium, wpływa na możliwość wykonywania posiadanego przez Skarżącego prawa własności działki nr [...], bowiem niweczy plany skarżącego dotyczące zabudowy nieruchomości. Skarżący podkreślił, że ustalenia Studium zostały ukształtowane w sposób niepozostawiający organowi swobody co do wyboru przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie. Co prawda, zgodnie z Załącznikiem nr [...] do Studium, dla nieruchomości ustalono kierunek "tereny potencjalnych dolesień", co przez użycie słowa "potencjalny" mogłoby na pierwszy rzut oka sugerować, że Organ byłby uprawniony do ustalenia w planie innego niż leśne przeznaczenia. Niemniej, jak wynika z wyżej wskazanego załącznika, "tereny potencjalnych dolesień" (oznaczone biało-zielonym wzorem) i "tereny rolnicze" (oznaczone kolorem żółtym) wzajemnie się wykluczają, stanowiąc część szerszej grupy "terenów pełniących funkcje przyrodnicze". Z tego powodu, do przywrócenia stanu zgodności z prawem niezbędne jest w pierwszej kolejności zakwestionowanie ustaleń Studium. W ocenie Skarżącego, Rada Miasta przekroczyła przysługujące jej umocowanie do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie Miasta i i Gminy R.. Przez wiele lat przed uchwaleniem Studium nieruchomość skarżącego była wykorzystywana rolniczo, w ewidencji gruntów i budynków została oznaczona jako grunty orne [...] i [...], a z Załącznika Nr 2a do Studium "Uwarunkowania" wynika, że pełniła ona funkcję "Grunty rolne klasy [...], [...] i nieużytki". Poprzez wyznaczenie dla terenu nieruchomości kierunku "tereny potencjalnych dolesień" w Studium, a następnie przeznaczenie jej w całości pod zalesienia i zakazanie na niej zabudowy w miejscowym planie, doszło do tzw. wywłaszczenia planistycznego, czyniąc tę nieruchomość de facto bezwartościową dla właściciela. Postanowienia miejscowego planu (uchwalonego na podstawie zaskarżanego niniejszym Studium) powodują, że wybudowanie na działce nr [...] jakiegokolwiek budynku (w tym budynku mieszkalnego, dla którego od 2020 roku starano się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) stało się niemożliwe, a wartość nieruchomości istotnie się zmniejszyła. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 i 3 m.p.z.p. na nieruchomości dopuszczalna jest wyłącznie budowa, przebudowa, rozbudowa oraz remont sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, przyłączy do sieci infrastruktury technicznej oraz urządzeń wodnych. Z tego powodu znacząco utrudniona będzie też ewentualna sprzedaż nieruchomości, ze względu na brak możliwości jej racjonalnego wykorzystania. Ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomością powoduje również ustalone dla niej przeznaczenie w planie miejscowym (tj. teren lasu - [...]). Zgodnie bowiem z art. 37a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, w przypadku sprzedaży przez osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, niestanowiącego własności Skarbu Państwa gruntu przeznaczonego do zalesienia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Lasy Państwowe, przysługuje z mocy prawa prawo pierwokupu tego gruntu. Możliwość obrotu nieruchomością byłaby zatem w istotnym stopniu zależna od woli podmiotu publicznego. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że Studium poważnie ingeruje w wykonywanie uprawnień właścicielskich skarżącego, co sprawia, że została spełniona pierwsza z przesłanek do uznania, że na skutek uchwalenia Studium doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. W ocenie skarżącego kolejną z przesłanek stanowiących o wadliwości Studium jest fakt braku odpowiedniego uzasadnienia dla wprowadzonych ograniczeń. Jak już wyżej wskazano, ograniczenia w wykonywaniu konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich muszą być racjonalne i uzasadnione. Wprowadzając zakaz zabudowy organ nie spełnił tychże wymagań, albowiem w uchwale brak jest uzasadnienia dla wprowadzonego ograniczenia. W Załączniku nr [...] do [...] Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2013r. o wprowadzanym kierunku dla Nieruchomości wspomina się zaledwie dwa razy. Po pierwsze, w pkt 10 "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej" wskazuje się jedynie, że "Ustala się tereny potencjalnych zalesień, zgodnie z załącznikiem graficznym". Po drugie, w pkt 18 stanowiącym podsumowanie widnieje zapis, że "Efektem analizy uwarunkowań są w szczególności następujące kierunki i zasady zagospodarowania przestrzennego gminy: wskazanie terenów potencjalnych zalesień wobec konieczności zwiększenia lesistości gminy". Rada w żaden sposób nie wyjaśniła powodów przyjęcia dla nieruchomości takiego kierunku przeznaczenia, jak i nie wyjaśniła zasadności pozbawienia skarżącego prawa zabudowy i nie przedstawiła żadnych danych, które mogłyby uzasadniać zawarcie takiego rozstrzygnięcia. Co więcej, kwestia lesistości Gminy nie została rozwinięta w żadnej innej części Studium, w pkt 1.3. wskazuje się jedynie, że "Gmina sytuuje się w rejonie o średniej lesistości z czego jednak nie wynika konieczność jej zwiększenia. Dodatkowo, za brakiem uzasadnienia dla wprowadzanego kierunku przemawia fakt, że od daty uchwalenia Studium nie podjęto absolutnie żadnych działań, mających na celu realizację ustalonego w nim celu publicznego. W ocenie Skarżącego, potrzeba zalesienia nieruchomości ma jedynie pozorny charakter i umożliwia Gminie zablokowanie możliwości realizacji na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy bez przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej. Kolejną przesłanką, która przemawia za tym, że ingerencja w prawo własności skarżącego była nieuzasadniona jest fakt, że nieruchomość nie została objęta uproszczonym planem urządzenia lasu, inwentaryzacją stanu lasu, ani decyzją starosty, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 530 z późn. zm.). Reasumując skarżący wskazał, że władze gminy nie mogą, zasłaniając się interesem publicznym, nie respektować prawa własności i interesu prywatnego członków wspólnoty samorządowej. Nakaz uwzględniania wymogów ochrony środowiska i przyrody nie może być interpretowany w ten sposób, aby ponad niezbędną miarę ograniczał prawa do korzystania z własności innych podmiotów. W kontekście powyższego postanowienia Studium dotyczące nieruchomości skarżącego są nadmiernie i w sposób nieuzasadniony ingerują w przysługujące skarżącemu prawo własności. Tym samym, działanie Rady Miasta w sposób rażący narusza przepisy art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p., jak również pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 64 ust. 3 i art. 31 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Rada wskazała, że będące przedmiotem zaskarżenia Studium przyjęte zostało uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. po przeprowadzeniu procedury z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, iż projekt Studium podlegał uzgodnieniu i opiniowaniu ze stosownymi organami (art. 11 ust. ust. 5 u.p.z.p.). Studium wyłożono do publicznego wglądu na wymagany ustawą czas. Odbyła się także publiczna dyskusja nad projektem Studium, z której protokół znajduje się w aktach sprawy. Przyjęta uchwała uzyskała również pozytywną aprobatę organu nadzorczego jakim jest Wojewoda [...]. Uchwalając Studium Rada Miasta działała w ramach tzw. władztwa planistycznego określonego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia kierunków i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W sprawie nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego Gminy R.. Organ gminy sporządzający projekt Studium wnikliwie zbadał interes publiczny, ale również interesy indywidualne. Zachowana została zasada praworządności, proporcjonalności i równości. W Studium znalazły się uzasadnienia przyjętych rozwiązań. Wyznaczenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy w projekcie Studium odbyło się po dokładnej analizie wszystkich uwarunkowań środowiskowych, w tym uwarunkowań i predyspozycji środowiska do kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, iż w Studium wskazano wzajemnie wykluczające się kierunki zagospodarowania terenu. Dla działki będącej przedmiotem skargi ustalono bowiem tereny potencjalnych dolesień na łącznikach ekologicznych, a nie na terenach rolniczych - jak sugeruje skarżący. Przed przystąpieniem do prac nad projektem Studium wykonano "Opracowanie ekofizjograficzne dla potrzeb studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R.". W Studium bardzo duży nacisk położono na ochronę cennych przyrodniczo terenów gminy, w tym poprzez wyznaczenie łączników ekologicznych. Podkreślono, iż prawie 50 % terenu gminy, w tym działka skarżącego o nr ewid.[...], obręb D., położony jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wraz z zadrzewieniami gen. D. C. i kompleksem leśnym O. - G.. Obszar ten powołano na mocy Rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia 1 sierpnia 1992 r. (opubl. w Dz.Urz. Woj. [...] Nr 11 poz. 131). Co prawda, na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r., Nr 3, poz. 21), rozporządzenie Wojewody [...] zachowało moc jedynie w zakresie istnienia formy ochrony przyrody, jednak zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 z późn. zm.) obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełniona funkcją korytarzy ekologicznych. Już w "Opracowaniu ekofizjograficznym" zauważono, iż uwarunkowaniem szczególnym dla rozwoju rekreacji w gminie jest też fakt, że duża część terenu gminy, właśnie ta najbardziej cenna pod względem przyrodniczym i atrakcyjna pod względem turystyczno-wypoczynkowym zakwalifikowana jest do obszarów chronionego krajobrazu (por. str. [...]). A dalej, iż zadaniem podstawowym jest wzbogacanie przestrzeni naturalnej, poprzez wprowadzanie różnorodności krajobrazowej na terenach rolniczych, w tym zwiększanie powierzchni zadrzewień (por. str. [...]). W dokumencie tym wskazano również, iż na słabych gruntach klasy [...] w otoczeniu istniejących lasów można też dążyć do ich zalesienia zwiększając lesistość i różnorodność gatunkową lasów (por. str. [...]). Zgodnie ze Studium na terenach łączników ekologicznych dopuszcza się prowadzenie rolniczej działalności produkcyjnej bez prawa zabudowy (sady, pastwiska, uprawa roli). Dopuszcza się również urządzanie terenów zieleni dla celów wypoczynku i rekreacji (por. str. [...]). Przy tworzeniu projektu Studium przyjęto zasadę kształtowania struktur funkcjonalno-przestrzennych na terenach wchodzących w skład systemu ekologicznego gminy, tak aby w najmniejszym stopniu ingerowały w środowisko. Jednym z rozwiązań, które zastosowano między innymi w przypadku działki skarżącego, było wprowadzenie możliwości obudowy istniejących lasów i wskazanie zalesień enklaw. W przedmiotowym przypadku działka o nr ewid.[...], obręb D., w większości stanowi i stanowiła wówczas grunty orne klasy [...]. Wskazując jako kierunek "potencjalne dolesienia na łącznikach ekologicznych" zastosowano również wprost dyspozycję wskazaną w "Opracowaniu ekofizjograficznym" o zalesianiu najsłabszych gruntów rolnych w otoczeniu istniejących lasów. W Studium zaznaczono, iż wskazane jest powiększenie powierzchni lasów na terenach rolniczych o [...] i [...] klasie bonitacyjnej, o ile nie stoi to w sprzeczności z celami ochrony przyrody. Ustala się tereny potencjalnych zalesień, zgodnie z załącznikiem graficznym. Ponadto dopuszcza się zalesienia na terenie gminy poza terenami [...], [...] oraz [...] i o ile będzie to zgodne z przepisami odrębnymi (str. [...] Studium). Organ zwrócił również uwagę na okoliczność, iż na dzień nabycia działki przez Skarżącego w poprzednio obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., przedmiotowa działka nie była wskazana jako tereny inwestycyjne jedynie jako tereny o znacznych walorach przyrodniczo - krajobrazowych predestynowanych do rozwoju turystyki i rekreacji. Organ nie zgodził się z twierdzeniem Skarżącego, iż w przypadku uchwalenia Studium doszło do "wywłaszczenia planistycznego". Organ podkreślił, iż nawet po uchwaleniu planu miejscowego dotychczasowe zagospodarowanie działki, tj. jej rolnicze użytkowanie, jest nadal możliwe, zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola ta obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, niebędącym aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Tym samym zalicza się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dla porządku wskazać trzeba, że aktualnie art. 9 u.p.z.p. już nie obowiązuje, bowiem został uchylony na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r. Zaskarżona do tut. Sadu uchwała w sprawie Studium została podjęta jeszcze przed uchyleniem ww. przepisu. W świetle zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - art. 9 u.p.z.p. W studium określa się m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe kształtują sposób wykonywania prawa własności gruntu. Zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA z dnia 1 kwietnia 2011r. sygn. IV SA/Wa 2235/10, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016r,. sygn. II OSK 2813/14 dostępny CBOSA). Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium wywodzić należy z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, dalej u.s.g.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga uregulowana w art. 101 u.s.g. stanowi środek ochrony realnego własnego interesu prawnego i realnych własnych uprawnień przez rzeczywistym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. (wówczas tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 446), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być złożone w określonym w przepisach p.p.s.a. terminie od tego wezwania (art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu przed zmianą ustawy - zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, dotyczącym stanu prawnego przed 31 maja 2017 r.). Wymóg ten przez skarżącego został w tym przypadku zachowany. Pismem z 16 grudnia 2024 r. skarżący wezwał Rade Miejską do usunięcia naruszenia prawa polegającego na uchwaleniu Studium. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Skarga wniesiona została w dniu 3 stycznia 2025 r. (data wpływu skargi do organu), zatem z zachowaniem 60-dniowego terminu z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 roku. Podkreślenia ponadto wymaga, że skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. W tym postępowaniu orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego (odpowiednio: studium), sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu może nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości. Dlatego dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że na skutek uchwalenia studium doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Dopiero, gdy są podstawy do przyjęcia, że regulacje zawarte w uchwale będącej przedmiotem skargi, naruszają interes prawny skarżącego, konieczne jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Należy wskazać, że naruszenie interesu prawnego nie oznacza również obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje dopiero, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 64/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007r., sygn. II OSK 1627/2006 dostępny w CBOSA). Zdaniem Sądu skarżącemu przysługuje interes prawny do wywiedzenia przedmiotowej skargi, bowiem legitymuje się on prawem własności nieruchomości – działki nr [...], obręb [...], gmina R., objętej zapisami zaskarżonej uchwały. Nie powoduje to jednak automatycznie tego, że skarga powinna zostać uwzględniona, a jedynie otwiera Sądowi drogę do oceny, czy zaskarżony akt narusza interes prawny skarżącego w taki sposób, że koniecznym jest stwierdzenie nieważności tych przepisów uchwały, które dotyczą nieruchomości skarżącego. Przechodząc więc do merytorycznej oceny skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Na gruncie art. 28 u.p.z.p. tryb sporządzania studium to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania studium odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Zawartość studium określa art. 9 ust 2 u.p.z.p. , a sam przedmiot (ustalenia) określa art. 10 ust 1 i 2 tej ustawy. W art. 11 określono procedurę sporządzenia studium. Standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określało w dacie uchwalenia Studium Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 poz. 1233). W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium ustawa wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności (niezgodności z prawem) uchwały rady gminy w całości lub części. Analiza akt planistycznych pod kątem przeprowadzonej procedury planistycznej (art. 11 u.p.z.p.) wskazuje, że w dniu 28 czerwca 2011 r. została podjęta uchwała Rady Miasta nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia Studium, określając granice obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia Studium (granice administracyjne gminy R.). Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń, stronie internetowej organu (BIP) oraz ukazało się w lokalnej prasie (gazeta "[...] L."). Następnie zawiadomiono na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko, po uzgodnieniu jej zakresu z odpowiednimi organami. Kolejno, Studium przedłożono do zaopiniowania i do uzgodnień, jak i uzyskano prognozę oddziaływania na środowisko. Przed podjęciem uchwały w przedmiocie studium zamieszczono odpowiednie ogłoszenia o projekcie studium (gazeta [...], BIP, tablica ogłoszeń), przeprowadzono dyskusję i rozstrzygnięto uwagi do projektu. Wobec powyższego stwierdzić należało, że dochowana została procedura uchwalenia Studium określona w art. 11 u.p.z.p. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała również naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzania Studium, w tym zarzucanego przez skarżącego naruszenia przez Radę władztwa planistycznego, przejawiającego się w nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności nieruchomości skarżącego i wyłączenia jej z zabudowy poprzez przeznaczenie pod tereny potencjalnych dolesień. Wyjaśnić należy, iż zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. W ramach kształtowania polityki przestrzennej konieczne jest każdorazowe wyważenie interesu indywidualnego oraz interesu publicznego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15, (dost. CBOSA), interes publiczny nie ma na gruncie przepisów u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy, z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości. Obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy – co wiąże się z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowanie w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącej. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń studium czy planu z ich żądaniami (zob. dotyczący planu miejscowego, ale zachowujące aktualność w niniejszej sprawie wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, Baza NSA). Sąd podziela przy tym prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że aby można było stwierdzić, iż uchwała w przedmiocie studium w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że na skutek podjęcia tej uchwały doszło do zasadniczej zmiany planowanego przeznaczenia tego terenu względem dotychczasowego kierunku przeznaczenia (oraz powiązanych z nim nakazów i zakazów) wynikającego z wcześniejszego studium lub też projektowana zmiana rażąco pogarsza sytuację właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium względem innych osób znajdujących się w podobnej sytuacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2022 r. sygn. II SA/Po 150/22, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że zaskarżone przez skarżącego postanowienia Studium odnoszą się do nieruchomości ozn. nr [...], obręb [...], gmina R.. Zgodnie z postanowieniami Studium nieruchomość znajduje się na terenie, dla którego wyznaczono kierunek "tereny potencjalnych dolesień", które wchodzą w skład szerszej grupy "terenów pełniących funkcje przyrodnicze". Skarżący podnosił, że z uwagi na powyższą funkcję przyrodniczą, na terenie tym w planie miejscowym - uchwalonym na podstawie ww. Studium - wprowadzono zakaz zabudowy, co zniweczyło plany skarżącego względem zagospodarowania działki i wybudowania na niej domu jednorodzinnego. Z kolei w odpowiedzi na skargę, organ zwalczając zarzuty stawiane przez skarżącego, wywodził że gmina miała podstawy do tego by teren, na którym znajduje się działka skarżącego, przeznaczyć pod kierunek potencjalnych dolesień na łącznikach ekologicznych. Organ wyjaśnił, że w sprawie zlecone zostało wykonanie Opracowania ekofizjograficznego. Celem tego opracowania było dostosowanie funkcji, struktury i intensywności zagospodarowania przestrzennego do uwarunkowań przyrodniczych; zapewnienie trwałości podstawowych procesów przyrodniczych na obszarze objętym dokumentem planistycznym; zapewnienie warunków odnawialności zasobów środowiska; eliminowanie lub ograniczania zagrożeń i negatywnego oddziaływania na środowisko, ustalenie kierunków rekultywacji obszarów zdegradowanych. Z odpowiedzi na skargę wynika, że przy uchwalaniu Studium położono duży nacisk na ochronę przyrody, m.in. poprzez wyznaczenie łączników ekologicznych. W tym zakresie organ argumentował, że niemal połowa powierzchni gminy, w tym działka skarżącego, znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, obejmującego również zadrzewienia gen. D. C. oraz kompleks leśny O. - G.. Obszar ten został ustanowiony Rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia 1 sierpnia 1992 r. (zob. str. [...] opracowania ekofizjograficznego). W tak zakreślonym sporze należało ocenić, czy zachodziły wystarczające podstawy do wprowadzenia przeznaczenia terenu pod kierunki potencjalnych dolesień dla działki skarżącego przez organ planistyczny. Z załączonego do akt Opracowania ekofizjograficznego wynika, że grunty leśne w 2012 r. zajmowały w gminie R. powierzchnię 3467,79ha, co stanowi 25,70% powierzchni gminy (str. [...]). Ponadto "wszystkie większe kompleksy leśne zostały uznane za ochronne w trzech kategoriach ochronności: lasy masowego wypoczynku, wodochronne i nasienne. W opracowaniu tym wskazuje się, że "lasy, rozległe przestrzenie pól uprawnych, zasoby wód pitnych, bogactwo runa leśnego- wszystko to czyni gminę bardzo atrakcyjną pod względem przyrodniczo- krajobrazowym i sprzyja wykorzystaniu tych walorów dla rozwoju funkcji turystycznej- wypoczynkowej i produkcji zdrowej żywności". W opracowaniu wskazuje się również, że krajobraz roślinny gminy w większości jest pochodzenia naturalnego. Jest to krajobraz rolniczo-leśny. W dolinie Rowu [...] panuje krajobraz seminaturalny, łąkowy. Roślinność potencjalna omawianego terenu jest zróżnicowana. (str. [...] opracowania). Lasy, w obrębie gminy R., należą do Nadleśnictwa [...], obręb [...] i w niewielkim fragmencie - obręb [...]. W skład obrębu leśnego [...], w gminie R., wchodzą lasy (całkowicie lub fragmentarycznie), należące do następujących leśnictw: [...], [...], [...], [...] (str. [...] opracowania). Proponuje się powiększenie terenów leśnych poprzez zalesianie gleb klas [...] i [...] oraz nieużytków, enklaw lesnych oraz małych powierzchni (0,5ha) gleb żyźniejszych, położonych w kompleksach gleb najsłabszych (str. [...]). Na obszarze gminy większość lasów zakwalifikowanych jest jako ochronne, ich funkcją jest spełnianie zadań ogólnospołecznych i środowiskowych (str. [...]). Jak wskazano w opracowaniu (str. [...]) ochrona przyrody jest częścią polityki ekologicznej i przestrzennej gminy. Ochrona przyrody i krajobrazu w gminie R. została wdrożona jeszcze w latach 80-tych XX wieku, gdy istniało województwo [...]. Oparta została na założeniach ogólnopolskiego programu ochrony krajobrazu, przyjętego przez Państwową Radę Ochrony Przyrody oraz programu sieci obszarów chronionych w kraju, opracowanego przez Komisję Ochrony i Kształtowania Krajobrazu - Komitet Ochrony Przyrody i Jej Zasobów PAN. Koncepcja ta rozszerzyła istniejącą dotychczas punktową ochronę przyrody w postaci rezerwatów i pomników przyrody, poprzez wprowadzenie systemu obszarów chronionego krajobrazu, powiązany z podobnymi obszarami sąsiednich gmin i województw. System obszarów chronionych ma za zadanie zahamowanie postępującej degradacji środowiska w najwartościowszych przyrodniczo obszarach oraz doprowadzić do restytucji tych walorów, które uległy dewastacji, a także sprzyjać rozwojowi bogactwa i różnorodności gatunków biologicznych, stwarzając tym samym podstawy dla poprawy warunków ekologicznych. Obszary chronionego krajobrazu zostały wyznaczone na terenach posiadających największe walory przyrodnicze i krajobrazowe i najmniej zdegradowane środowisko. W skład obszarów chronionego krajobrazu wchodzą różne ekosystemy tworząc mozaikową strukturę przestrzenną (jeziora, cieki, lasy, łąki, bagna, torfowiska, grunty rolne, nieużytki) chronione dla funkcji ekologicznej, krajobrazowej i rekreacyjnej. W podsumowaniu Opracowania wskazano, że w koniecznym jest zapewnienie trwałości ekosystemów leśnych, łąkowych i rolniczych. Jedynym z podstawowych uwarunkowań rozwoju gminy jest konieczność uwzględnienia w nim systemu przyrodniczego, którego składnikami są wszystkie powierzchnie naturalne- środowiskotwórcze, a więc lasy, wody, zabagnienia, zadrzewienia przywodne, przydrożne, śródpolne, obszary rolne, doliny cieków, oczka wodne (str. [...] opracowania). W opracowaniu podkreślono, że szczególnym warunkiem rozwoju funkcji rekreacyjnej w gminie jest objęcie znaczącej części jej powierzchni ochroną krajobrazową (str. [...]). Dokument ten wskazuje również na potrzebę zwiększenia powierzchni zadrzewień na terenach rolniczych (str. [...]) oraz możliwość zalesiania słabych gruntów klasy [...] w sąsiedztwie istniejących lasów (str. [...]), celem zwiększenia lesistości i bioróżnorodności. Sąd wskazuje, że ww. opracowanie wykonane zostało w [...] r. a więc było aktualne w dacie podejmowania przez Radę Gminy uchwały w przedmiocie Studium. Warto wskazać, że uregulowania dotyczące polityki ekologicznej i środowiskowej gminy znalazły swoje odzwierciedlenie w Prognozie oddziaływania na środowisko opracowanej w 2013 r. na potrzeby procedury uchwalenia Studium (Prognoza załączona do przekazanej Sądowi dokumentacji planistycznej na płycie CD, dostępna w BIP Gminy R.). W dokumencie tym odniesiono się do Studium będącego przedmiotem badania w niniejszym postepowaniu, wobec czego Sąd uznał za celowe przywołanie niektórych jego zapisów, mających związek z niniejszą sprawą i pozwalających na szersze ustalenie kontekstu przyjęcia przez gminę wskazanej polityki środowiskowej. W Prognozie oddziaływania na środowisko zwraca się uwagę, że rozwój ekonomiczny gminy powinien być dostosowany do potencjału przyrodniczego, a utrzymanie walorów może stać się czynnikiem aktywizującym źródła dochodów przede wszystkim z takich dziedzin jak usługi turystyczne (...). Środowisko na analizowanym obszarze nie jest w zasadzie zagrożone, wymagane są jednak różne przeciwdziałania ograniczające narastające zjawisko antropopresji (pkt 5.3 Uwarunkowania wynikające z analizy zmian w środowisku). Jak wskazuje się w pkt 6 Prognozy:, podstawowym celem polityki ekologicznej na obszarze gminy R. jest poprawa stanu środowiska i racjonalne gospodarowanie zasobami przyrodniczymi zgodnie ze sformułowaną w Konstytucji RP i przyjętą w Polityce ekologicznej państwa zasadą zrównoważonego rozwoju. (...) w Studium bierze też pod uwagę cele ochrony obszarów Natura 2000 położonych w sąsiedztwie gminy R. oraz obszaru chronionego krajobrazu zlokalizowanego na terenie gminy. Studium uwzględnia także problematykę zrównoważonego użytkowania zasobów biologicznych (wprowadzenie korytarzy ekologicznych, zrównoważona intensyfikacja zabudowy w obszarach o podwyższonych walorach faunistycznych, wprowadzenie ograniczenia zabudowy dla terenów dolin rzeki i cieków wodnych oraz korytarzy ekologicznych). Studium wprowadza ład przestrzenny na terenach już zurbanizowanych, zwiększając tym samym efektywność korzystania z istniejącej infrastruktury. Umożliwia też rozwój przestrzenny w oparciu o istniejące jednostki osadnicze chroniąc jednocześnie obszary czynne biologicznie objęte prawną ochroną. Studium zakłada również wspieranie lokalnych przedsięwzięć inwestycyjnych, a przy lokalizacji nowych inwestycji uwzględnianie lokalnych zasobów środowiska naturalnego. Polityka przestrzenna gminy wiąże się również z wykreowaniem wizerunku gminy jako terenu atrakcyjnego dla rozwoju osadnictwa z uwzględnieniem ochrony najcenniejszych walorów dziedzictwa kulturowego i środowiska przyrodniczego (zob. str. 23 Prognozy). W Prognozie w pkt 10.6. zat. "Analiza ocena przewidywanych oddziaływań na środowisko w odniesieniu do poszczególnych elementów środowiska 10.6.1. Oddziaływanie na zwierzęta" zwraca się uwagę, że świat zwierzęcy jest typowy dla nizinnych obszarów kraju. Stwierdza się, że realizacja postanowień Studium nie spowoduje znaczącego oddziaływania na świat zwierząt, bowiem poprzez utrzymanie dotychczasowego stanu terenów zielonych, lasów, łąk i nieużytków zachowane zostaną siedliska i ekosystemy niezbędne dla ich egzystencji. Dodatkowo w Studium uwzględniono przebieg korytarzy ekologicznych. Z kolei dalej, w pkt 10.7 "Przewidywane znaczące oddziaływania z uwzględnieniem zależności między elementami środowiska i między oddziaływaniami na te elementy" wskazuje się, że wprowadzenie zainwestowania na dotychczas tereny "otwarte" powoduje punktowe lub liniowe zniszczenie gleby, zmianę rzeźby terenu, okresowe lub trwałe zmianę warunków wodnych, szaty roślinnej. Z kolei uwzględniony w zagospodarowaniu system przyrodniczy warunkuje utrzymanie względnej równowagi ekologicznej środowiska przyrodniczego, pozwala na wzbogacenie jego struktury i utrzymanie różnorodności krajobrazowej (utrzymanie ciągłości przestrzennej i czasowej ekosystemów). W pkt 11 Prognozy jako jedno z rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko w kontekście projektu studium, zaliczyć można m.in. uwzględnienie potrzeby ochrony flory i fauny, zwłaszcza gatunków chronionych i zagrożonych. W zaskarżonym przez P. K. Studium działka nr [...] znajduje się na terenach potencjalnych dolesień na łącznikach ekologicznych, oznaczonej na załączniku graficznym kolorem zielonym. W Studium wskazuje się, że lasy stanowią jeden z filarów gminnego systemu ekologicznego, a jedną z zasad przyjętych przy opracowywaniu Studium było takie kształtowanie przestrzeni, aby minimalizować ingerencję w środowisko naturalne. Dla działki Skarżącego wskazano możliwość zalesień w ramach obudowy istniejących kompleksów leśnych i tworzenia enklaw leśnych. Działka nr [...] w przeważającej części składa się z gruntów ornych klasy [...], czyli gleb kwalifikowanych w klasie bonitacyjnej do gleb ornych najsłabszych. W Studium wskazano (str. [...]), że dla właściwego funkcjonowania i zachowania równowagi środowiska najważniejszą rolę pełnią wszystkie powierzchnie naturalne – czyli pełniące funkcje przyrodnicze, a więc lasy, wody, torfowiska, bagna, łąki, tereny zadrzewione. Pradolina Rowu [...], przebiegająca przez środek gminy, stanowi główny element regionalnego systemu przyrodniczego jako oś ekologiczna. Priorytetami w kształtowaniu kierunków z zakresu środowiska przyrodniczego są: przywrócenie czystości wód rzeki Rów [...], utrzymanie trwałości ekosystemów łąkowych, zachowanie starorzeczy, wyrobisk potorfowych oraz trzcinowisk jako miejsc lęgowych bogatej populacji ptaków wodno-błotnych. W planowaniu przestrzennym określa się? uwarunkowania środowiska, które mają wpływ na poliykę przestrzenną gminy. Są to: - ponadlokalne powiązania przyrodniczo-ekologiczne, - występowanie obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych, - stan i funkcjonowanie środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stan rolniczej przestrzeni produkcyjnej, - lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego i jego zagrożenia. W Studium zwraca się uwagę, że istotą metody kształtowania kierunków z zakresu ochrony środowiska jest zwiększenie i czytelne oznaczenie terenów pełniących funkcje przyrodnicze. W skład tych terenów oprócz wód powierzchniowych i lasów – wchodzą również tereny łąk, pastwisk, niektórych sadów oraz innych skupisk zieleni. Świadomie zostały one połączone w system tworzący łączniki ekologiczne – na rysunku Studium posiadają odrębne oznaczenie kolorystyczne. Są to tereny wyłączone z zabudowy. W Studium uwzględniono opracowanie ekofizjograficzne i wprowadzono rozwiązania mające na celu ochronę przyrody i krajobrazu w gminie, w tym zwrócono uwagę na potrzebę zagospodarowania najsłabszych gruntów w otoczeniu lasów oraz ochronę korytarzy ekologicznych, jak to ma miejsce przy działce skarżącego. Lokalizację terenów potencjalnych zalesień określono w załączniku graficznym. Dodatkowo Studium dopuszcza możliwość zalesień poza terenami [...]_[...], [...]_[...] i [...]_[...], zgodnie z przepisami szczególnymi (str. [...]). Przy tym w Studium zwraca się uwagę, że na terenach łączników ekologicznych możliwe jest prowadzenie działalności rolniczej produkcyjnej (sady, pastwiska, uprawy), jednak bez prawa do zabudowy. Przewidziano tam również możliwość urządzenia terenów zieleni dla celów wypoczynku i rekreacji. W świetle powyższego Sąd uznał, że istniały podstawy po stronie Gminy R. do wprowadzenia w Studium przeznaczenia terenu obejmującego nieruchomość skarżącego pod kierunek potencjalnych dolesień na korytarzach ekologicznych. W ocenie Sądu Rada Miasta takie przeznaczenie terenów w należyty sposób dokonała wyważenia interesów publicznego i prywatnego (skarżącego) występujących w stosunku do przedmiotowego terenu. Mianowicie zgodnie z przywołaną już koncepcją władztwa planistycznego, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych studium/planem. Przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Innymi słowy własność może być ograniczona, lecz tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z 28 marca 2014 r. sygn. akt lI OSK 518/13 i wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 624/17). Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Nie oznacza to jednak, możliwości nieuzasadnionego naruszania tego prawa. Poszanowanie prawa własności jest bowiem istotnym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń studium/planu (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Łd 698/11, wyroku NSA z 28 września 2012 r., sygn. II OSK 1598/12). Podsumowując, w ocenie Sądu wskazane uwarunkowania o charakterze przyrodniczym, znajdujące odzwierciedlenie w dokumentacji sporządzonej w toku procedury uchwalania Studium, stanowią dostateczne i wystarczające uzasadnienie dla ustanowienia kierunków potencjalnych dolesień na korytarzach ekologicznych, czyli na terenach na których znajduje się działka skarżącego. Nie ma więc racji skarżący argumentując, że mają one charakter dowolny i nieproporcjonalny, stanowiąc przejaw nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. Organ skutecznie wykazał, że w toku procedury planistycznej ważył interes prywatny skarżącego z interesem publicznym. Przyjęte w Studium rozwiązania pozostają spójne z przyjętą w Gminie R. polityką zachowania terenów zielonych (lasów, łąk, korytarzy ekologicznych) wobec postępującej urbanizacji miast i wsi położonych poza dużymi aglomeracjami miejskimi. W orzecznictwie podkreśla się, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1222/21, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga P. K. nie zasługuje na uwzględnienie, stwierdzając jednocześnie że nie doszło do naruszenia przez organ art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., bowiem gmina nie dopuściła się przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjmując sporne przeznaczenie terenu nieruchomości skarżącego. Przy czym Sąd w granicach rozpatrywanej sprawy nie był władny oceniać przepisów planu miejscowego obowiązującego dla nieruchomości skarżącego i wprowadzającego ograniczenia w jej zabudowie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.