II SA/Po 882/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2011r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2011r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości decyzję Starosty K. z dnia [...] 2011r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. K. pozwolenia na budowę, polegającą na wykonaniu robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny przy ul. T.w Ś., na działce nr ewidencyjny [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało wszczęte po wpłynięciu wniosku J. K. o udzielenie pozwolenia na budowę, obejmującego wykonanie robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny. Strony postępowania P. J. i J. S. nie wyrazili zgody na powyższą inwestycję. Organ podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623) przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, zgodność zagospodarowania działki z przepisami, wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane prawem uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony projekt jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2006r. wydanej przez Burmistrza Miasta Ś., posiada określone przepisami opinie i uzgodnienia oraz oświadczenia uprawnionych projektantów o sporządzeniu dokumentacji projektowej zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Podstawową kwestią w sprawie jest, zdaniem organu, kwestia uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości przy ul. T. w Ś. na planowane prace budowlane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego w związku z art. 199 kc. W sprawie właściciele poszczególnych lokali są również współwłaścicielami części wspólnych nieruchomości. Zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej winien był zbadać czy projektowane roboty budowlane będą przeprowadzane w częściach wspólnych nieruchomości. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] 2011r. wskazał, że projekt nie przewidywał wykonania prac budowlanych w częściach wspólnych zamieszkiwanego budynku mieszkalnego oraz zmiany zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego takie stanowisko nie jest trafne, bowiem jak wynika z projektu zagospodarowania terenu projektowane jest miejsce parkingowe na części wspólnej nieruchomości. Przebieg postępowania wskazuje, że wnioskodawca nie uzyskał zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie planowanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 199 kc, jeżeli zakres planowanego zamierzenia wykracza poza zwykły zarząd rzeczą, wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli a brak takiej zgody jest tożsamy z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja będzie przeprowadzona na działce nr [...] i będzie oddziaływać na działkę nr [...], tymczasem planowana inwestycja ma być przeprowadzona na działce nr [...] a jej obszar oddziaływania obejmuje także działkę nr [...], gdzie wnioskodawca planuje miejsce parkingowe. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem NSA oznaczenie numeru działki stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność prowadzenia określonych robót budowlanych w precyzyjnie określonym miejscu. Decyzja o pozwoleniu na budowę musi być tożsama z wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie nieruchomości, które są objęte projektowaną inwestycją, a niniejszej sprawie taka tożsamość nie zachodzi. Organ odwoławczy wskazał nadto, że ze względu na umieszczenie miejsca parkingowego na sąsiedniej działce, stroną postępowania powinien być zarządca drogi – ul. T., w pasie której jest planowane miejsce parkingowe. Jednocześnie inwestor winien przedstawić zgodę zarządcy drogi na wykonanie projektowanego miejsca parkingowego w pasie drogowym tej ulicy. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji powinien zbadać możliwość istnienia już planowanej przychodni w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, bowiem w projekcie budowlanym stwierdzono, że jeden z lokali już pełni funkcje przychodni stomatologicznej. Wskazują na to również treść odwołań i ich załączniki. W sytuacji gdyby przedmiotowa inwestycja została już wykonana nie jest właściwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem może być ono wydane jedynie dla planowanej inwestycji. Organem właściwym w sprawie badania legalności przeprowadzonych robót jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wskazał nadto, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie została doręczona jednej ze stron postępowania – A. S.. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc że lokal nr [...] przy ul. T., w którym planowana jest zmiana sposobu użytkowania posiada osobne wejście, a projekt budowlany nie przewiduje modernizacji i przebudowy części wspólnych. Skarżący wskazał też, że posiada zgodę od zarządcy działki nr [...], czyli UMiG Ś. na wyodrębnienie miejsca parkingowego przy posesji przy ul. T. oraz poinformował, że A. S. nie żyje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie uczestnik postępowania P. J. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011r., wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazać należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy rozstrzygnięcia wniosku J. K., złożonego w dniu 04.2011r. o udzielenie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, położonego na działce nr [...] w Ś. przy ul. T., na gabinet stomatologiczny. Zgodnie z przedłożonym przez inwestora projektem architektoniczno-technicznym planowane są roboty budowlane polegające na przebudowie pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, wydzieleniu pomieszczeń: socjalnego i porządkowego oraz wc dla pracowników. W tej sytuacji zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010r Nr 243, poz. 1623). Kwestię zmiany sposobu użytkowania w prawie budowlanym reguluje art. 71 ust. 1 pkt 2, który stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Niewątpliwie dostosowanie (przeróbka) lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny wiązać się będzie ze zmianą warunków użytkowania lokalu w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, w zakresie warunków sanitarno-higienicznych, a także wpłynie na wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z art. 71 ust. 2 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W myśl natomiast z ust. 6 pkt 1 tego przepisu, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie, zawarty w projekcie budowlanym opis robót budowlanych nie podlega wyłączeniu od uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 i 30 prawa budowlanego, zatem inwestor musi uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę przed przystąpieniem do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z podstawowych warunków wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego. Nieruchomość położona przy ulicy T. w Ś. stanowi współwłasność J. K., A. S. K., J. S. oraz P. i H. J.. Jak wynika z załączonego do wniosku inwestora projektu budowlanego, a w szczególności sporządzonego na mapie projektu zagospodarowania terenu, inwestor zaprojektował jedno z miejsc parkingowych na części wspólnej nieruchomości. Zatem trafnie organ odwoławczy uznał, że w takim przypadku, inwestor winien uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na zmianę sposobu użytkowania lokalu i wykonanie planowanych prac budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku wspólnej własności nieruchomości, należy rozumieć z uwzględnieniem przepisów Kodeksu cywilnego, a w szczególności przepisów art. 199 i art. 201 kc. To znaczy, że wykonanie określonych czynności (robót budowlanych) w zależności od tego, czy przekraczają zakres zwykłego zarządu, czy też mieszczą się w pojęciu zwykłego zarządu, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli albo zgody większości współwłaścicieli, bądź też może być zakwalifikowane do tzw. czynności zachowawczych. Sąd podziela zdanie organu odwoławczego, że usytuowanie miejsca parkingowego na części wspólnej nieruchomości przekracza zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor taką zgodą nie dysponował. Co więcej, jak wynika z akt sprawy, jedna ze współwłaścicielek nieruchomości A. S. zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, czego organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę i nie ustalił jej następców prawnych, uniemożliwiając im nie tylko wypowiedzenie się, jako współwłaścicielom nieruchomości co do zgody na przedmiotową inwestycję, ale również wzięcie udziału w postępowaniu, co stanowiło z kolei naruszenie art. 61 § 4 kpa. W związku ze śmiercią A. S. przed wszczęciem niniejszego postępowania, bezpodstawne jest powoływanie się inwestora na załączoną do wniosku zgodę zarządcy drogi z dnia 17 kwietnia 2008r. na usytuowanie drugiego miejsca parkingowego w pasie drogowym ulicy T.. Zgoda ta ewidentnie została wydana A. S. na potrzeby poprzedniego postępowania, zakończonego decyzją o odmowie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, wszczętego na wniosek inwestorów, który został złożony w dniu 9 czerwca 2008r. Trafne jest również stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji błędnie określił w decyzji numer ewidencyjny działki objętej planowaną inwestycją jako [...]. W rezultacie doszło do sprzeczności między treścią decyzji, a zatwierdzonym nią projektem budowlanym i wydanymi dla inwestycji warunkami zabudowy w zakresie przyjętych w nich oznaczeń ewidencyjnych (nr [...]). Stanowi to naruszenie przepisów art. 7 kpa. Organ pierwszej instancji winien również ustosunkować się do twierdzeń P. i H. J. oraz J. S., iż inwestor dokonał już zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, bowiem zgodnie z art. 71 ust. 4 prawa budowlanego zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy złożyć przed dokonaniem takiej zmiany, a samowolna zmiana sposobu użytkowania skutkuje przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego. Powyższe naruszenia przepisów procesowych wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, bowiem sanowanie ich w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, określoną w art. 15 kpa, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Reasumując, skoro zaskarżona decyzja kasacyjna organu odwoławczego zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji, wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.