II SA/Po 883/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2010r. sprawy ze skargi A. L.-R. i R. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] Nr [...] znak: [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. K. K. dokonała zgłoszenia do Urzędu Miasta P. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu remontu garażu na działce nr [...] przy ul. L. w P. Inwestorka przedstawiła projekt remontu, zawierający jego opis techniczny, wraz z pozwoleniem Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. nr [...] z dnia [...].10.2008 r. znak [...]. W projekcie remontu wyszczególniono planowane roboty budowlane, które miały polegać na (1) położeniu na ścianach zewnętrznych nowych tynków zewnętrznych i wewnętrznych, (2) pokryciu istniejących płytek korytkowych dachu nowymi warstwami papy, (3) położeniu nowej posadzki z płytek ceramicznych lub betonu z warstwą poliuretanu oraz (4) zainstalowaniu nowej bramy garażowej (karty 17-14 akt administracyjnych I instancji). Pismem z dnia [...].12.2008 r. Urząd Miasta P. poinformował inwestorkę, iż w związku z jej zgłoszeniem i pozwoleniem Konserwatora nr [...] nie widzi podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (karta 25 akt administracyjnych I instancji). Pismem z dnia [...].01.2009 r. A. L.-R., współwłaścicielka nieruchomości przy ul. L. w P., zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z prośbą o zbadanie legalności opisanej wyżej inwestycji, prowadzonej w granicy z posesją przy ul. L. nr [...] (karta 1 akt administracyjnych I instancji). Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku, znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na remoncie budynku garażowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. L. w P., przy granicy z nieruchomością na ul. L. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z jego ustaleń wynika, że K. K. wykonała poniższe prace: (1) częściowe rozebranie ścian i wzniesienie w ich miejsce nowych (ok. 40%), (2) rozebranie całego dachu i położenie nowego, (3) naprawa posadzki, tj. izolacji i warstwy betonowej oraz (4) instalacja bramy garażowej. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentację z [...] roku, organ doszedł do przekonania, że wykonane prace nie miały charakteru budowy nowego obiektu, lecz jego remontu. Wziąwszy pod uwagę dokonanie przez inwestorkę zgłoszenia, nie można dopatrzeć w zrealizowanych pracach znamion nielegalności, co z kolei prowadzi do wniosku, iż toczące się postępowanie utraciło swój przedmiot i jako takie należało je umorzyć. A. L.-R. i R. R., współwłaściciele nieruchomości przy ul. L. w P., złożyli odwołanie od powyższej decyzji do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem odwołujących brak było podstaw do stosowania instytucji umorzenia postępowania, tym bardziej, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczność sprawy, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego jest wadliwa. Organ nie wydał decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy roboty budowlane dotyczące garażu wykonano z naruszeniem przepisów o uzyskiwaniu zezwoleń od organów administracji. Organ I instancji zupełnie nie dostrzegł braku wyrażenia zgody przez pozostałych współuprawnionych do gruntu na prowadzenie przedmiotowych prac budowlanych. Zgłoszenia remontu dokonano z pominięciem wymaganego ostatecznego pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków, bowiem od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2008 roku złożono odwołanie. Do prac przystąpiono przedwcześnie, bo już [...] listopada 2008 roku, a wykonane roboty nie miały charakteru remontu, gdyż w rzeczywistości nie polegały na odtworzeniu istniejącego budynku, lecz na wzniesieniu nowego obiektu. Z tego też względu K. K. powinna była wystąpić o pozwolenie na budowę. Wobec braku prawidłowego zgłoszenia, jak i pozwolenia na budowę, obowiązkiem organu było wszczęcie procedury zmierzającej do przywrócenia do stanu poprzedniego, czego ten nie uczynił. Decyzją z dnia [...] października 2009 roku, znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył ustalenia i argumentację organu I instancji, w pełni ją podzielając. Organ wskazał, iż wykonanie remontu obiektu budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, tylko dokonania zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone roboty budowlane były remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia, a wykonane roboty nie wykraczały poza te określone w zgłoszeniu. Zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. A. L.-R. oraz R. R. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący powtórzyli swoją wcześniejszą argumentację, dodając, iż decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Z kolei w świetle art. 134 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 tejże ustawy – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414). Zgodnie z art. 3 pkt 7 tejże ustawy, przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające m.in. na remoncie obiektu budowlanego. Remont natomiast w świetle art. 3 pkt 8 cytowanej ustawy polega na odtworzeniu stanu pierwotnego także za pomocą wyrobów budowlanych innych aniżeli wcześniej użyte, o ile prace te nie stanowią bieżącej konserwacji. Istotnym zatem zadaniem dla organu rozstrzygającego daną sprawę jest prawidłowe ustalenie pierwotnego stanu budynku oraz dokonanych w nim zmian (zob. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 1999 roku, sygn. akt IV SA 1530/97, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Różnica pomiędzy tymi pojęciami ma doniosłe znaczenie, gdyż ustawodawca w art. 28 ust. 1 wspomnianej ustawy wymaga uzyskania przed przystąpieniem do robót budowlanych stosownego pozwolenia. Obowiązek ten na mocy art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy nie dotyczy prac remontowych, w stosunku do których wystarczające jest, aby na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy dokonać zgłoszenia właściwemu organowi administracji zamiaru zrealizowania przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres oraz sposób wykonywania robót budowlanych i termin ich rozpoczęcia. Zgłaszający winien ponadto dostarczyć m.in. pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane przepisami odrębnymi. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy za bezsporny uznać należy fakt dokonania zgłoszenia przez K. K. zamiaru wykonania remontu przedmiotowego garażu, usytuowanego w granicy z posesją przy ul. L.. Od zgłoszenia tego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, ani nie zażądał jego uzupełnienia, stąd zgłoszenie uznać należy za dokonane skutecznie. Organy administracji publicznej w toku instancji zgodnie twierdziły, iż faktycznie prowadzone przez inwestorkę prace wyczerpują opis robót budowlanych zawarty w zgłoszeniu. Jednakże, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego trudno podzielić takie stanowisko. Z projektu remontu (karty 16-14 akt administracyjnych I instancji) wynika bowiem jasno, że roboty budowlane miały polegać na wstawieniu nowej bramy garażowej, położeniu nowej posadzki, otynkowaniu ścian oraz położeniu nowego pokrycia dachu na istniejących płytkach korytkowych. Tymczasem z oświadczenia inwestorki z dnia [...].01.2009 r. (karta 4-3 akt administracyjnych I instancji) wynika, że ściany garażu – przynajmniej w 40 % – zostały rozebrane, podobnie rozebrano cały dach, a na ich miejsce zastosowano nowe elementy. Okoliczności te znajdują swoje potwierdzenia także w dzienniku budowy, który wspomina o przemurowaniu ścian garażu i wymianie belek drewnianych dachu, oraz na załączonych do akt sprawy zdjęciach (karta 83 akt administracyjnych I instancji). W takim stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, iż organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalony przez nie stan faktyczny pozostaje w sprzeczności z zebranymi dowodami. Z przywołanego wyżej materiału dowodowego wynika bowiem – wbrew odmiennemu stanowisku organów nadzoru budowlanego – iż część wykonanych robót nie była objęta zgłoszeniem z dnia [...].11.2008 r. Sytuacja taka wyczerpuje przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane i obliguje organy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 51 tejże ustawy. W ramach tego postępowania należało zaś zbadać, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Organy nadzoru budowlanego pominęły zbadanie powyższych okoliczności, w szczególności nie wyjaśniono czy ściana przedmiotowego garażu, która wedle znajdujących się w aktach map ma charakter graniczny, odpowiada wymogom przeciwpożarowym (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane i § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75 poz. 690). Na tym etapie postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie można zasadnie uznać, iż było ono bezprzedmiotowe i brak było podstaw do jego umorzenia. Umorzenie postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 105 § 1 kpa. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżących co do naruszenia prawa, jakie miałoby wynikać z braku ostatecznego pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Obowiązek przedstawienia takiego dokumentu wynika z art. 30 ust. 2 cytowanej ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568). W tym miejscu wypada jednak zauważyć, iż nietrafnie skarżący powołują się na niespełnienie tej przesłanki, gdyż formułowany przez nich zarzut dotyczy decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków P. z dnia [...].10.2008 r. nr [...], znak [...] – która została uchylona powoływaną przez skarżących decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].08.2009 r. [...] – podczas gdy pozwolenia na remont przedmiotowego garażu, usytuowanego w granicy z posesją przy ul. L., Miejski Konserwator Zabytków w P. udzielił decyzją z dnia [...].10.2008 r. nr [...], znak [...]. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, art. 7, 77 § 1, 105 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji obie wymienione decyzje należało uchylić. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z art. 51 ustawy Prawo budowlane, w tym dokonać oceny wykonanych robót budowlanych w apekcie ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i przeciwpożarowymi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I wyroku. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy oraz o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 tejże ustawy. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga