II SA/Po 883/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. nr [...] Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 39, art. 41 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.; dalej: "u.p.s.") w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu sprawy R. K., orzekł o nie przyznaniu mu pomocy finansowej na leki w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. R. K. złożył w MOPR w P. wniosek o pomoc finansową. Na tę okoliczność w dniu [...] r . został przeprowadzony z wnioskodawcą wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, iż prowadzi on dwuosobowe gospodarstwo domowe z żoną A. K.. W trakcie wywiadu środowiskowego wnioskodawca poinformował pracownika socjalnego, że małżonka nie prowadzi działalności gospodarczej. Tymczasem organ I instancji w toku postępowania ustalił w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, że A. K. od [...] r. prowadzi działalność gospodarczą, a jej status nie wskazuje na zawieszenie, bądź zaprzestanie wykonywania tej działalności. Wobec tego w dniu [...] r. zostało wystosowane do żony wnioskodawcy pismo informujące o konieczności dostarczenia zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o zasadach na jakich się rozlicza, oraz zaświadczenia o wysokości uzyskanego przychodu w miesiącu grudniu 2017 r. Pismo nie zostało jednak podjęte w terminie. Przechodząc do meritum organ wyjaśnił, że jednym z istotnych aspektów współpracy z pracownikiem socjalnym jest zebranie niezbędnych do wydania decyzji dokumentów. Z uwagi na niedostarczenie brakujących dokumentów umożliwiających ustalenie sytuacji finansowej rodziny, a także brak kontaktu ze strony żony wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym, nie znaleziono podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o pomoc. Organ wnikliwie rozpatrywał wniosek rodziny o pomoc i nie uznał ustalonej drogą wywiadu środowiskowego sytuacji za szczególnie uzasadniony przypadek, którego zaistnienie mogłoby stanowić podstawę do przyznania wnioskowanej pomocy. W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. K. podniósł, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Poinformował, że posiada z żoną rozdzielność majątkową. Opisał również problemy zdrowotne wnuka i swoje. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji w opisanym przypadku nie pozyskał informacji istotnych dla ustalenia faktycznej sytuacji materialnej rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w grudniu 2017 r. Tymczasem jednym z istotnych aspektów współpracy z pracownikiem socjalnym jest zebranie niezbędnych do wydania decyzji dokumentów. Art. 11 ust. 2 u.p.s. określa przy tym sytuacje, których zaistnienie może uzasadniać odmowę przyznania świadczenia, w tym m. in. brak współdziałania osoby lub rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanej pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. R. K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, wnosząc o uchylenie decyzji organów I i II instancji. Jednocześnie sprecyzował zarzut naruszenia art. 41 u.p.s. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i odmowę udzielenia zwrotnej pomocny finansowej w szczególnej sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, a która to sytuacja rodzinna i majątkowa nie została w sposób prawidłowo ustalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Oś sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Prezydent Miasta P. zasadnie odmówił przyznania R. K. pomocy finansowej na zakup leków w wysokości [...] zł. Z akt sprawy wynika przy tym, że skarżący wystąpił o przyznanie mu zasiłku celowego zwrotnego (k. 1 akt adm. organu I instancji). W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak przy tym wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a i b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634,00 zł, albo osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514,00 zł. Niemniej jednak, stosownie do art. 41 pkt 2 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany m. in. zasiłek celowy, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku. Na gruncie zacytowanych przepisów wyjaśnić należy, że przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego osobie, której dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, opiera się na uznaniu organu administracji. Organ rozpoznający wniosek o pomoc powinien w sposób wnikliwy rozważyć sytuację materialną, rodzinną, zdrowotną i zawodową składającej go osoby, weryfikując czy sytuację tę można kwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Sądu organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie uczyniły zadość wyżej wskazanym obowiązkom, tj. nie rozważyły w sposób wnikliwy i wyczerpujący sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy, co musiało skutkować wyeliminowaniem wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego. W kontekście powyższego zauważyć należy, że ustalenie stanu faktycznego następuje w postępowaniu dowodowym, którego nadrzędnym celem jest dotarcie do prawdy obiektywnej. Organ powinien w tym postępowaniu zbadać wszelkie okoliczności związane ze sprawą i zastosować właściwy przepis prawa materialnego w celu jej rozstrzygnięcia. Szczególnym rodzajem dowodu, przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej, jest rodzinny wywiad środowiskowy. Z akt sprawy wynika, że został on przeprowadzony ze skarżącym w dniu [...] r. W części IV kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego wskazano, że wnioskodawca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z żoną [...]. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów oraz nie wspominał, że z żoną [...] ma spisaną odrębność majątkową. Na dochody rodziny składa się emerytura wnioskodawcy w kwocie [...]zł, emerytura żony wnioskodawcy w kwocie [...]zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł, dodatek energetyczny w kwocie [...]zł oraz dochód małżonki wnioskodawcy uzyskiwany z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, którego nie udało ustalić się w toku postępowania. Na tę okoliczność pracownik socjalny podejmował próby nawiązania kontaktu telefonicznego z żoną (nieobecną podczas wywiadu), jednakże nie chciała ona rozmawiać z pracownikiem socjalnym i odkładała słuchawkę. Na podstawie ostatniej decyzji odmówiono wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej na leki w wysokości [...] zł, okulary w wysokości [...] zł oraz bony żywnościowe. Ustalono, że wnioskodawca jest osobą schorowaną, posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym ze względu na schorzenie narządu wzroku (uszkodzenie nerwu wzrokowego). Wnioskodawca cierpi również na nadciśnienie tętnicze oraz zwyrodnienie stawu kolanowego. Żona cierpi na choroby związane z wiekiem. Wnioskodawca złożył również wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej, jednak po wyjaśnieniach pracownika, że w przypadku skierowania do placówki członkowie rodziny, tj. żona i dzieci będą zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania w placówce, wycofał wniosek (k. 2 akt adm. organu I instancji). W tym miejscu należy wskazać, że przytoczony wywiad jest w istocie jedynie jego aktualizacją, przy czym do akt sprawy nie dołączono poprzedniego kwestionariusza. Jest to o tyle istotne, że pracownik socjalny oprócz sytuacji zdrowotnej skarżącego nie opisał jego sytuacji bytowej, tj. w jakich warunkach mieszka, ani jakie są jego miesięczne wydatki. Co przy tym ważne, z treści wywiadu nie wynika, na podstawie jakich okoliczności organ I instancji przyjął, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, a to właśnie ta okoliczność miała decydujący wpływ na odmowę przyznania zwrotnego zasiłku celowego. To właśnie nieustalenie dochodu małżonki z zarejestrowanej działalności gospodarczej było bowiem podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie organy obydwu instancji zupełnie pominęły okoliczności, które mogą wskazywać, że skarżący w istocie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Choć bowiem skarżący ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe (w wywiadzie nie wskazano, czy to mieszkanie własnościowe, czy wynajmowane) i teoretycznie posiada rodzinę, która może mu pomagać w codziennych sprawach w związku z niepełnosprawnością i chorobą (żona, z którą zamieszkuje oraz dzieci), to skarżący wystąpił o umieszczenie go w domu pomocy społecznej, wskazując na swoją bezradność życiową (k. 1 akt adm. organu I instancji). Z kolei w odwołaniu skarżący wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] r. poinformował, że posiada z żoną "rozdzielność majątkową", żona jest po 70-tce, ma zaciągnięte kredyty i obecnie stosuje "reżim finansowy" (k. 6 akt adm. organu odwoławczego). Co jednak najistotniejsze, w aktach organu odwoławczego znajduje się kopia pisma z dnia [...] r. adresowanego do kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., w którym skarżący wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego pracownik socjalny przedstawił mu warunki umieszczenia w domu pomocy społecznej, które były dla niego nie do przyjęcia. Jednocześnie pracownik zasugerował, że najbardziej trafnym rozwiązaniem w celu uniknięcia konfliktów z żoną będzie wyremontowanie jednego z pokoi w mieszkaniu (k. 5 akt adm. organu odwoławczego). Ze wskazanego pisma wynikałoby, że jedną z przyczyn (być może jedyną) chęci dostania się skarżącego do domu pomocy społecznej, jest konflikt z żoną, na tyle poważny, że utrudnia wspólne zamieszkiwanie. Niemniej w wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny w ogóle pominął tę kwestię, choć już samo zachowanie żony skarżącego, która była nieobecna podczas wywiadu (skarżący natomiast nie wiedział, gdzie żona obecnie się znajduje), a później odmawiała rozmowy z pracownikiem socjalnym oraz nie podjęła wysłanej do niej korespondencji może świadczyć o skali problemu. Wobec tego uznać należało, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zakup leków jest przedwczesne. W sprawie nie został bowiem w sposób wyczerpujący wyjaśniony stan faktyczny sprawy, tj. sytuacja rodzinna i bytowa skarżącego – w szczególności, czy prowadzi gospodarstwo domowe sam, czy wspólnie z żoną. Dopiero te ustalenia pozwolą na zweryfikowanie sytuacji skarżącego w kontekście wystąpienia o zwrotny zasiłek celowy, tj. zbadania, czy w sprawie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie tego zasiłku. W decyzji z dnia [...] r. organ I instancji ograniczył się do wskazania, że wnikliwie rozpatrzył wniosek rodziny o pomoc i nie uznał ustalonej drogą wywiadu środowiskowego sytuacji za szczególnie uzasadniony przypadek, którego zaistnienie mogłoby stanowić podstawę do przyznania pomocy rozpatrywanej niniejszą decyzją. W kontekście dostrzeżonych przez Sąd uchybień, argumentację tą należy uznać za niewystarczającą i dowolną. Tymczasem podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 K.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości finansowych organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i zasobu środków pieniężnych. Stan faktyczny, jak i przedstawienie stanowiska organów powinny zatem odpowiadać wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 2 u.p.s., które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ w sposób wyczerpujący ustali sytuację bytową i materialną skarżącego – w szczególności, czy prowadzi gospodarstwo domowe sam, czy wspólnie z żoną. Przy rozstrzygnięciu weźmie również pod uwagę sytuację zdrowotną skarżącego, który – jak wynika z dokumentów dołączonych do pisma z dnia [...] r. – w dniu [...] r. przeszedł operację usunięcia guza pęcherza moczowego oraz leczy się w związku z zespołem bólowym kręgosłupa lędźwiowo krzyżowego, spowodowanym złamaniem kręgosłupa i miednicy w wypadku komunikacyjnym 29 lat temu (k. 7 akt sąd.). Organ winien mieć również na uwadze okoliczność, że skarżący wystąpił o zwrotny zasiłek celowy, choć mógł wystąpić o specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi (art. 41 pkt 1 u.p.s.). Na podstawie wszystkich ustalonych okoliczności organ rozważy, czy w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do przyznania zwrotnego zasiłku celowego, co znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.