II SA/Po 884/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; postanawia odrzucić skargę /-/ J.Szaniecka Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...]r. Nr [...]odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowo-biurowego (salon samochodowy - wystawienniczy, handel sprzętem biurowym, ewent. art. zabawkarskie) przewidzianej do realizacji na działce nr [...]i [...], obręb[...], położonej w P. przy ul. [...]o pow. zabudowy [...] m2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż żadna z sąsiednich działek - dostępnych z tej samej drogi publicznej - nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ulica [...] jest drogą gminną - lokalną, która nie spełnia minimalnych parametrów technicznych wymaganych dla ulic i przewidzianych przepisami prawa, ze względu na zbyt mała szerokość pasa drogowego (3 m). Zgodnie natomiast z opinią Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...].IV.2003 r. układ komunikacyjny w tym rejonie winien być rozwiązany wyprzedzająco i kompleksowo ze względu na skomplikowaną sytuację. Z tego względu przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podniesiono ponadto, że wnioskowana inwestycja budowlana jest zamierzeniem niespójnym z ustaleniami zapisanymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma być opracowany dla rejonu ulic [...],[...],[...] i projektowanej Nowej [...] w P . Od powyższej decyzji strony, K. i R. J. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze . decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia w kształcie zaproponowanym we wniosku odwołujących się z dnia [...]VIII.2003 r. Zdaniem organu odwoławczego hamowanie możliwości zagospodarowania swych nieruchomości przez K. i R.J. w sytuacji, gdy organ I instancji podejmuje intensywne działania związane z zagospodarowaniem tych terenów oraz terenów przyległych na potrzeby budowy galerii handlowej "[...]", stanowi naruszenie zasady równego traktowania obywateli, zagwarantowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma bowiem przeszkód, by galeria ta oraz sporny obiekt handlowy mogły funkcjonować równocześnie. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P., według którego orzeczenie organu odwoławczego zmieniające decyzję I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem ustalenie warunków zabudowy tego terenu nastąpiło niezgodnie z ładem przestrzennym oraz bez uwzględnienia interesu społecznego. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż decyzja organu II instancji została wydana z pominięciem stron, czyli Zarządu Dróg Miejskich będącym zarządcą pasa drogowego ul. [...] oraz Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ", który jest jedyną jednostką organizacyjną wykonującą w imieniu Miasta zgodnie ze swoim statutem) funkcje właściciela nieruchomości gminnej, tj. działki nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego terenu. Ustalając dla tego terenu warunki zabudowy, pominięto fakt uchwalenia w dniu 07.VI.2005 r. właściwego planu miejscowego (wykluczającego wnioskowany typ zabudowy) oraz nie uzgodniono projektowanego układu wjazdu na sporne działki z zarządcą drogi. Organ odwoławczy wydał ponadto swoje orzeczenie niezgodnie z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy", chociaż w innych swoich orzeczeniach uznawał taką praktykę za niedopuszczalną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organ ten dodał, że organy opiniujące tj. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ jak i Zarząd Dróg Miejskich w P. działają w imieniu Prezydenta Miasta i nie przysługiwał im przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Dlatego wskazane wyżej organy, swoje zastrzeżenia dotyczące rozstrzygnięcia Kolegium mogły zgłosić jedynie Prokuratorowi. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. podniósł, że istotnie jako jednostka organizacyjna Miasta działała w imieniu Prezydenta Miasta , ale w niniejszej sprawie występował jako strona pełniąca funkcję zarządcy dróg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Została wniesiona w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P., który przypisał sobie przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa, co powinno według niego skutkować możliwością zaskarżenia orzeczenia organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Podmiot ten jest bowiem "Zarządcą pasa drogowego ulic[...]i [...], sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem". Z postanowień statutu Zarządu Dróg Miejskich w P. oraz pełnomocnictwa udzielonego jego Dyrektorowi przez Prezydenta Miasta wynika, że Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką organizacyjną Miasta , przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi i zarządzającego ruchem. Dyrektor Zarządu, jako kierownik wspomnianej wyżej jednostki organizacyjnej działa na podstawie i w graniach udzielonego mu pełnomocnictwa (k. [...] i [...]-[...]akt). Wszelkie więc czynności prawne dokonywane przez Dyrektora Zarządu podejmowane są w imieniu Miasta lub jego organu wykonawczego (Prezydenta). Jakkolwiek zgodnie z pkt. 3 pełnomocnictwa Dyrektor Zarządu umocowany jest do występowania w postępowaniach przed sądami i organami administracji rządowej, ale jedynie jako reprezentant Miasta . Oznacza to, że Zarząd Dróg Miejskich nie posiada samoistnego, innego od jednostki, której zadania realizuje interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa i art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie decyzję pierwszoinstancyjną wydał Prezydent Miasta . Wykonując funkcję organu administracji publicznej organ ten nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego Miasta będącego właścicielem dróg miejskich sąsiadujących z przedmiotową inwestycją. Tym samym uprawnienie takie nie przysługuje działającemu w ramach pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta , Dyrektorowi Zarządu Dróg Miejskich. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd dopuszczający możliwość przypisania jednostce samorządu terytorialnego - jako osobie prawnej - przymiotu strony postępowania administracyjnego. Jednakże w sytuacji, gdy ustawa wyznacza organowi tej jednostki rolę organu administracji publicznej, to jednostka ta może "bronić" swojego interesu prawnego jedynie w formach przewidzianych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość ochrony jej interesu prawnego w formach prawnoprocesowych przynależnych stronie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym (patrz: uchwała składu 5 sędziów NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17, Lex 44493 oraz wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 - nie publ.). Przedstawionej wyżej oceny nie zmienia fakt, że w toku postępowania administracyjnego Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. na podstawie art. 106 § 1 kpa i art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) wyrażał stanowisko (opinie) w sprawie zamierzeń inwestycyjnych obejmujących obszar przyległy do pasa drogowego (k. 23, 42, 58, 88 akt adm.). Organ uczestniczący w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 kpa nie może uczestniczyć w nim jednocześnie jako jego strona, zgodnie z regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona w rozumieniu art. 28 kpa i jako organ współdziałający, albowiem te role procesowe wzajemnie się wykluczają (zob. m.in. wyrok NSA z 12.01.1994 r. sygn. akt II SA 1971/93, "Wokanda" 1994/6/34, wyrok NSA z 31.01.1995 r. sygn. akt II SA 1625, "Wokanda" 1995/8/3 oraz B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 s.493, M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 634-635 i R.Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2005, s, 283). Reasumując należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie ani Miasto ani też żaden z jego organów nie miały legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie. Tym samym takie uprawnienie nie mogło przysługiwać Dyrektorowi Zarządu Dróg Miejskich reprezentującemu na podstawie pełnomocnictwa Miasto. Dlatego skargę jako niedopuszczalną odrzucono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ J.Szaniecka MK