II SA/Po 885/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; postanawia odrzucić skargę /-/ J.Szaniecka Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowo-biurowego (salon samochodowy - wystawienniczy, handel sprzętem biurowym, ewent. art. zabawkarskie) przewidzianej do realizacji na działce nr [...] i [...] , obręb [...] , położonej w P. przy ul. [...] o pow. zabudowy [...] m2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż żadna z sąsiednich działek - dostępnych z tej samej drogi publicznej - nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ulica[...] jest drogą gminną - lokalną, która nie spełnia minimalnych parametrów technicznych wymaganych dla ulic i przewidzianych przepisami prawa, ze względu na zbyt mała szerokość pasa drogowego (3 m). Zgodnie natomiast z opinią Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] .IV.2003 r. układ komunikacyjny w tym rejonie winien być rozwiązany wyprzedzająco i kompleksowo ze względu na skomplikowaną sytuację. Z tego względu przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podniesiono ponadto, że wnioskowana inwestycja budowlana jest zamierzeniem niespójnym z ustaleniami zapisanymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma być opracowany dla rejonu ulic [...] , [...] , [...] i projektowanej [...] w P . Od powyższej decyzji strony, K. i R. J. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. Nr uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia w kształcie zaproponowanym we wniosku odwołujących się z dnia [...] .VIII.2003 r. Zdaniem organu odwoławczego hamowanie możliwości zagospodarowania swych nieruchomości przez K. i R. J. w sytuacji, gdy organ I instancji podejmuje intensywne działania związane z zagospodarowaniem tych terenów oraz terenów przyległych na potrzeby budowy galerii handlowej "[...] ", stanowi naruszenie zasady równego traktowania obywateli, zagwarantowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma bowiem przeszkód, by galeria ta oraz sporny obiekt handlowy mogły funkcjonować równocześnie. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" w P., według którego orzeczenie organu odwoławczego zmieniające decyzję I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem ustalenie warunków zabudowy tego terenu nastąpiło niezgodnie z ładem przestrzennym oraz bez uwzględnienia interesu społecznego. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż decyzja organu II instancji została wydana z pominięciem stron, czyli Zarządu Dróg Miejskich będącym zarządcą pasa drogowego ul. [...] oraz Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ", który jest jedyną jednostką organizacyjną wykonującą w imieniu Miasta P. (zgodnie ze swoim statutem) funkcje właściciela nieruchomości gminnej, tj. działki nr [...] , położonej w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego terenu. Ustalając dla tego terenu warunki zabudowy, pominięto fakt uchwalenia w dniu 07.VI.2005 r. właściwego planu miejscowego (wykluczającego wnioskowany typ zabudowy) oraz nie uzgodniono projektowanego układu wjazdu na sporne działki z zarządcą drogi. Organ odwoławczy wydał ponadto swoje orzeczenie niezgodnie z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy", chociaż w innych swoich orzeczeniach uznawał taką praktykę za niedopuszczalną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji organ ten dodał, że organy opiniujące tj. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" jak i Zarząd Dróg Miejskich w P. działają w imieniu Prezydenta Miasta i nie przysługuje im przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Dlatego wskazane organy, swoje zastrzeżenia dotyczące rozstrzygnięcia Kolegium mogły zgłosić jedynie Prokuratorowi. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] .XI.2005 r. podniósł, że jednostka samorządu terytorialnego działa w dwóch sferach - w jednej jako podmiot prawa, który wydaje akty administracyjne, w drugiej zaś realizuje swoje uprawnienia właścicielskie, czyli działa na tych samych zasadach co każdy podmiot. Przemawia za tym konstytucyjna zasada równej dla wszystkich ochrony prawnej własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Została wniesiona w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" w P., który przypisał sobie przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa, co powinno według niego skutkować możliwością zaskarżenia orzeczenia organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Organ ten stanowi bowiem "jedyną jednostkę organizacyjną, która zgodnie ze swoim Statutem wykonuje - w imieniu Miasta P. - funkcje właściciela nieruchomości gminnych, w tym również działki nr [...] , położonej w bezpośrednim sąsiedztwie spornego terenu". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie podkreśla się możliwość istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa u podmiotu będącego właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą przedmiot danego postępowania administracyjnego (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 13.V.2004 r. sygn. akt IV SA 3397/02, Lex nr 148887 oraz wyrok NSA z 18.XII.2001 r. sygn. akt IV SA 6/00 Lex nr 80656). W niniejszej sprawie bezsporne jest jednak to, że właścicielem działki nr [...] (sąsiadującej ze sporną nieruchomością) jest gmina - Miasto P., stanowi ona bowiem mienie komunalne. Z treści powołanego Statutu Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" (k. 38-45 akt) oraz pełnomocnictwa udzielonego jego Dyrektorowi przez Prezydenta Miasta (k. 33-34) wynika natomiast jednoznacznie, iż jako kierownik jednostki organizacyjnej Miasta P. nie posiadającej osobowości prawnej, działający na podstawie tego pełnomocnictwa (zgodnie z § 9 pkt 2 Statutu oraz przepisem art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) może on występować w obrocie prawnym wyłącznie w imieniu mocodawcy, czyli gminy. Dyrektor "GEOPOZ-u" wykonuje zatem określone funkcje w stosunku do powierzonego mu mienia komunalnego (m.in. jest uprawniony do zawierania umów sprzedaży, kupna, najmu i dzierżawy nieruchomości miejskich), ale działając na podstawie odrębnych uchwał lub zarządzeń organów gminy oraz dokonując czynności prawnych jedynie w imieniu Miasta P. - jako osoby prawnej będącej właścicielem nieruchomości - i to ze skutkiem prawnym wyłącznie dla tej jednostki samorządu terytorialnego. Z postanowienia § 1 pkt 8 pełnomocnictwa wynika natomiast, że może on co prawda występować w postępowaniach sądowych w zakresie swoich zadań statutowych, ale również tylko w imieniu Miasta P., czyli jako jego reprezentant. Jest to zapis zgodny z tezami podnoszonymi w doktrynie, która podkreśla możliwość występowania jednostek organizacyjnych gminy nie posiadających osobowości prawnej w postępowaniu sądowym jedynie w jej zastępstwie, a nie we własnym imieniu (zob. m.in. K.Bandarzewski i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 343). Z tego względu Sąd stwierdził, że skarga złożona przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ", została w istocie wniesiona za jego pośrednictwem w imieniu Miasta P., jako właściciela działki nr [...] , sąsiadującej ze sporną nieruchomością. W ocenie Sądu Miasto P. nie może być jednak uznane za podmiot uprawniony do zaskarżenia przedmiotowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego . W rozpoznawanej sprawie decyzję w I instancji wydał Prezydent Miasta (organ gminy - Miasta P.), działający jako organ administracji publicznej. Podmiot występujący w takiej pozycji procesowej może działać w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyłącznie w roli przeciwnika strony skarżącej, czyli organu, którego działalność lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Sąd w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwałach NSA z 9.X.2000 r. OPK 14/00 (ONSA 2001 nr 1 poz. 17) i z 19.V.2003 r. OPS 1/03 (ONSA 2003 nr 4 poz. 115) pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy je reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Zbieżny z powołanym wyżej pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.II.2005 r. w sprawie OSK 1017/04 podnosząc, że "w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różne pozycje (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej". W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności należało uznać, że skoro organ Miasta P. wydał decyzję w pierwszej instancji, to niedopuszczalne było zaskarżenie orzeczenia organu odwoławczego przez Dyrektora "GEOPOZ-u" działającego w imieniu tej jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ J.Szaniecka