II SA/Po 885/17

Dnia 22 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 roku sprawy ze skargi L. K. i K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpoznaniu odwołania L. K. i K. K. od decyzji Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość położoną w J. oznaczoną w ewidencji gruntów na ark. mapy 19 jako działki [...] i [...] (dalej wskazywane z numeru) – uchylił zaskarżoną decyzję, a w to miejsce orzekł o umorzeniu postępowania w odniesieniu do działki [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 11a, art. 11c, art. 11f ust. 1, art. 11i i art. 12 ust., 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm., dalej "u.sz.z.p."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Burmistrzowi J. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w J. obejmującej budowę odcinka drogi klasy "Z" łączącego ul. [...] z ul. [...] oraz ul. [...] z ul. [...] i przebudowę ul. [...] (od ul. [...] do mostu na rzece [...]) oraz [...] (od parkingu do ul. [...]) w zakresie wydzielenia ścieżki rowerowej. Inwestycję przewidziano na kilkudziesięciu działkach szczegółowo wymienionych w rubrum decyzji, w tym w szczególności na działkach [...] (po podziale dokonywanym decyzją [...]) oraz [...] (k. 9-16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie na skutek odwołania kilku zainteresowanych osób, w tym L. K. i K. K., Wojewoda decyzją z dnia [...] r., [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w zakresie poszczególnych punktów, w tym – co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy – zmienił punkt VI decyzji pierwszej instancji zawierający "oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego" i wskazał między innymi, że dotyczy to nieruchomości "oznaczonych tłustym drukiem w Tabeli 1, z wyłączeniem nieruchomości już stanowiących własność Gminy J." (jedną z działek oznaczonych tłustym drukiem w tabeli była działka [...]). Do decyzji Starosty dodano także nowy punkt IX (punkt X decyzji zmieniającej), w myśl którego ustalono przejście drogi przez tereny wód płynących na nieruchomościach przedstawionych w Tabeli 2 (w tabeli wymieniono między innymi działki [...] i [...]) (k. 37-47 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] r., [...] Starosta zawiadomił L. K. i K. K. o wszczęciu postepowania z art. 18 u.sz.z.p. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod budowę odcinka drogi (dla której udzielono wyżej opisanego zezwolenia z dnia [...] r.) obejmującą działkę [...] (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 18 u.sz.z.p., umorzył postepowanie w sprawie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość obejmującą działki [...] i [...]. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że Wojewoda w decyzji z dnia [...] r. zmienił (w trybie odwoławczym – uw. Sądu) zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w ten sposób, że działki [...] i [...] nie zostały przeznaczone pod inwestycję drogową, a tym samym nie zostały przejęte przez Gminę J. (k. 57 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odwołaniu L. K. i K. K. wskazując, że są właścicielami działek [...] i [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zaprzestanie naruszania ich własności do czasu jej oszacowania oraz przyznanie im odszkodowania za bezprawne zajęcie nieruchomości. Wskazali, iż na wymienionych działkach znajdowały się liczne nasadzenia drzew, utwardzenie terenu oraz ogrodzenie, które zostało na długości 50 m zniszczone. L. K. i K. K. wskazał też, że zajęto około 200 m2 działki [...] pod budowę łącznika bez jej oszacowania i wypłaty należnego odszkodowania. Z kolei później orzeczono, że grunt ten pozostaje przy właścicielach. Odwołujący stwierdzili, że jest to sytuacja absurdalna, gdyż oznacza, że droga będzie w części gminna, a w części prywatna. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i w to miejsce orzekł o umorzeniu postepowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania jednie względem działki [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z punktem X decyzji zmieniającej Burmistrz J. został uprawniony do nieopłatnego zajęcia terenów wód płynących na nieruchomościach stanowiących między innymi własność małżonków K., to jest działek [...] i [...]. Zdaniem Wojewody, jeżeli właściciele twierdzą, że ponieśli szkodę na skutek ich zajęcia przez Burmistrza, to przysługuje im na podstawie art. 20a ust. 4 u.sz.z.p. roszczenie przeciwko sprawcy szkody dochodzone w procesie cywilnym. Co do działki [...] Wojewoda wskazał, że nie była ona objęta postępowaniem odszkodowawczym zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] r., [...] stąd decyzja umarzająca mogła dotyczyć tylko działki [...]. W skardze L. K. i K. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o wykup nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. W uzasadnieniu skargi zaznaczyli, że część tej działki (ok. 200 m2) została zajęta pod drogę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy w dniu [...] r. K. K. podtrzymał skargę i jednocześnie przedstawił mapę pozyskaną z Urzędu Gminy [[...] – uw. Sądu] dotyczącą projektowanej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie niniejszego wyroku należy rozpocząć od wskazania, że okoliczności towarzyszące kontrolowanej sprawie mają wyjątkowy charakter. Zachodzi bowiem prawdopodobieństwo, że w toku procesu inwestycyjnego obejmującego przygotowanie inwestycji budowy drogi (odcinka drogi klasy "Z" łączącego ulicę W. z ulicą [...] oraz ulicę W. z ulicą [...] i przebudowę ulicy [...] oraz [...]) doszło do nieprawidłowych (względnie przedwczesnych) ustaleń, których skutkiem może być pozbawienie L. K. i K. K. prawa własności nieruchomości w sposób nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a przy tym bez odszkodowania. W ocenie Sądu w zaistniałych okolicznościach – opisanych poniżej – standardy ochrony interesu stron wynikające z zasady ogólnej określonej w art. 7 K.p.a. wymagają od organów rozpoznania sprawy z uwzględnieniem szerszego jej kontekstu. Sąd zaznacza, że gdyby analizować sprawę bezrefleksyjnie, rozumowanie organów w warstwie logicznej jawiłoby się jako prawidłowe. Według treści punktu VI zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, któremu ostateczne brzmienie nadała decyzja z dnia [...] r., [...], z mocy prawa przejść miały na rzecz Gminy J. tylko działki oznaczone tłustym drukiem w Tabeli 1 decyzji. Z kolei w punkcie IX zezwolenia, któremu Wojewoda nadał treść punktem X decyzji zmieniającej, działki L. K. i K. K. zostały objęte postanowieniem o zajęciu terenu na czas realizacji inwestycji w trybie art. 20a ust. 1 u.sz.z.p. Mając na względzie powyższe zrozumiały jest wywód organów obu instancji, że skoro działka [...] nie została wymieniona w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (to jest decyzji Starosty z dnia [...] r., [...], według treści nadanej decyzją Wojewody z dnia [...] r., [...]), jako nieruchomość przechodząca z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (zob. art. 11f ust. 1 pkt 6 u.sz.z.p.), to formalnie nie powinien mieć do niej zastosowania skutek wywłaszczający (art. 12 ust. 4 pkt 2 u.sz.z.p.), a w konsekwencji nie byłoby podstaw do prowadzenia postepowania w sprawie odszkodowania za jej przejęcie (art. 18 u.sz.z.p.). Analiza sprawy nie powinna jednak ograniczać się tylko do powyższego. Nie można bowiem nie zauważać, że projektowana droga przebiega przez działkę [...]. Wynika to z zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i znajduje także czytelne potwierdzenie, gdy wziąć pod uwagę mapę, którą przedłożył K. K. na rozprawie sądowej. Tymczasem działka ta formalnie (w każdym razie według zebranych w aktach dokumentów – zob. wypis z rejestru gruntów na k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) nie jest działką pod wodami płynącymi, która z mocy art. 10 ust. 1a w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1c i art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm., akt prawny obowiązujący na datę decyzji, obecnie utracił moc) z mocy prawa stanowić może wyłącznie własność Skarbu Państwa, ale działką prywatną L. K. i K. K., w granicach której znajduje się rów. Potwierdza to także treść księgi wieczystej. Dodać należy, że art. 12 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. stanowił, iż wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości, co oznacza, że mogą być prywatne. Sąd odnotowuje zarazem, że na k. 17 akt administracyjnych znajduje się pismo z dnia [...] r., [...] sporządzone przez Dyrektora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P., w którym stwierdza się, że przez działkę [...] przebiega ciek naturalny [...] wymieniony w załączniku nr 2, poz. 211 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczna (Dz. U. z 2003 r. Nr 12, poz. 149). Pismo to wskazuje, że nie wykluczone, że działka [...] powinna być uznana za działkę Skarbu Państwa. Z akt jednak nie wynika, jak również nie potwierdzają tego ani wypisy z rejestru gruntów ani dane z ksiąg wieczystych, aby wobec spornej działki wydano decyzję stwierdzającą jej przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w trybie art. 14a ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. Co więcej, na k. 50 akt znajduje się pismo Starosty z dnia [...] r., w którym ten dopiero zwraca [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. uwagę na konieczność uregulowania stanu prawnego działek w granicach projektowanej drogi, w tym co do działki [...]. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniała sytuacja, w której zaprojektowano przebieg drogi publicznej (według treści decyzji Starosty z dnia [...] r., [...] zmienionej decyzją Wojewody z dnia [...] r., [...]) przez działkę, o której domniemywać należy na moment orzekania przez organy o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także na moment orzekania przez organy w niniejszej sprawie odszkodowawczej, że jest ona działką prywatną, choć jednak zarazem w samym zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wymieniono tej działki wśród nieruchomości objętych skutkiem przejścia z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 11f ust. 1 pkt 6 u.sz.z.p.). Zrozumiałe są zatem zarzuty skarżących, którzy podnoszą w skardze, że pozostaje w sprzeczności to, iż z jednej strony ich działka została zajęta bezpośrednio przez inwestycję drogową, a zarazem umarzając postępowanie w sprawie odszkodowania stwierdza się, że do przejścia własności nie doszło. Przenosząc skutki opisanych okoliczności na sprawę Sąd zaznacza, że w ramach badania niniejszej skargi zakres ich oceny i kontroli jest ograniczony, gdyż obecnie przedmiotem zaskarżenia nie jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, ale decyzja o umorzeniu postepowania w sprawie odszkodowania. Sąd mimo to uznał za konieczne zwrócenie uwagi organom na dostrzeżone kwestie, gdyż przekładają się one pośrednio na przysługujące skarżącym konstytucyjne prawo do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną własność (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W ocenie składu orzekającego przed wydaniem decyzji w sprawie odszkodowania za działkę [...] Wojewoda powinien dokonać dokładnej analizy decyzji z dnia [...] r., [...] i ocenić, czy nie jest tak, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przewiduje jednak (nie tyle biorąc pod uwagę literalną treść jej punktu VI, ale całokształt, włącznie z załącznikami graficznymi) przebieg drogi publicznej przez działkę prywatną L. K. i K. K. oraz, czy do tej działki nie powinny mieć zastosowania art. 11f ust. 1 pkt 6, art. 12 ust. 4 pkt 2 i wreszcie art. 18 u.sz.z.p. Sąd zaznacza, że nie wyklucza przyjęcia – jak to uczyniły organy – że decyzja z dnia [...] r., [...] nie objęła działki [...] działaniem z art. 12 ust. 4 pkt 2 u.sz.z.p. (przejściem z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego), jednakże taka interpretacja zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wymaga wcześniejszego stwierdzenia publicznego charakteru działki [...], a wiec stwierdzenia (decyzją deklaratoryjną) przejścia tej działki jako objętej wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa (art. 14a ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., obecnie art. 218 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz. U. poz. 1566). Musi istnieć bowiem pewność, że droga (której granice są obiektywnie wyznaczone) nie przebiega przez działkę prywatną skarżących. Końcowo Sądu wyjaśnia, że nie do zaakceptowania jest natomiast taka interpretacja decyzji z dnia [...] r., [...], która zakłada, że nie miało dojść do przejścia działki [...] z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a zarazem, że przebieg drogi projektuje się przez tą działkę mimo nie obalenia domniemania własności L. K. i K. K.. Oznaczałoby to, że droga publiczna powstaje na prywatnym gruncie, co stanowiłoby rażące naruszenie art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.). Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Skład orzekający doszedł bowiem do przekonania, że w szczególnych okolicznościach sprawy, zważając na wątpliwości skarżących co skutków zajęcia ich nieruchomości na potrzeby drogi i uprawnień odszkodowawczych, art. 7 K.p.a. wymagał od organu szerszego odniesienia się do aspektów prawnych sprawy opisanych w niniejszym uzasadnieniu. Dotyczy to przede wszystkim kwestii stanu prawnego działki [...]. Na marginesie sprawy Sąd zwraca uwagę, że w odniesieniu do działki [...] rzeczywiście nie wszczęto postępowania odszkodowawczego, stąd postępowania w tym zakresie nie można było umorzyć, co trafnie odnotował Wojewoda. Kwestia statusu tej działki i rozliczeń z nią związanych pozostaje poza zakresem tej sprawy. Sąd sygnalizuje tylko, że również w odniesieniu do działki [...] zachodzi potrzeba uregulowania jej stanu prawnego (zob. pismo na k. 50 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).