II SA/Po 886/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] Znak [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], Wójt Gminy K. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), art. 24 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) i art. 17 ust. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. poz. 413) odmówił E. D. świadczenia w formie pomocy finansowej dla osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie IV-XII 2013 r. w związku z opieką nad D. D. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. E. D. nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem D. D. na okres od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. Na podstawie powołanego rozporządzenia z dnia [...] marca 2013 r. realizowany jest rządowy program wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne w okresie od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. Program ten polega na udzieleniu pomocy finansowej w kwocie 200 zł miesięcznie osobom spełniającym aktualnie warunki, o jakich mowa w art. 17 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] stycznia 2013 r., mającym w miesiącach od kwietnia do grudnia 2013 r. ustalone prawo o świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2013 r., I OPS 5/12, w której stwierdzono, iż w odniesieniu do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej. Tym samym osoba taka nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 wymienionej ustawy. Organ wyjaśnił przy tym, że E. D. jest matką niepełnosprawnego syna D. D. Niepełnosprawność dziecka istnieje od urodzenia. Skarżąca jest nadto właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych 8,87 ha, tj. 2,1595 ha przeliczeniowego. Nie może ona zatem – jako rolnik – uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, a konsekwencji także rozważanego dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. E. D. odwołała się od powyższej decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że mimo posiadania gospodarstwa rolnego nie jest w stanie pomagać mężowi z uwagi na konieczność sprawowania nieustannej opieki nad dzieckiem. Niemniej, nawet gdyby pomagała mężowi w pracy w gospodarstwie, narażając zdrowie i życie syna, nie przyczyniłoby się to do zwiększenia dochodu. Gospodarstwo rolne należy bowiem do niewielkich lub średnich i przynosi niewielki dochód. Mąż skarżącej nie jest w stanie pomóc jej w opiece nad synem, która wymaga znacznych nakładów czasu i wysiłku. Dlatego nawet gdyby skarżąca chciała, nie może podjąć pracy. Tymczasem ciężko jest 5-osobowej rodzinie wyżyć aktualnie za 300 zł miesięcznie, a po zabraniu zasiłku – za 200 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856) o art. 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. E. D. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wszelkie prace w gospodarstwie rolnym wykonuje wyłącznie jej mąż. Skarżąca nie jest w stanie podjąć pracy lub pomóc mężowi w prowadzeniu gospodarstwa ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], Wójt gminy K. przyznał E. D. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, przyznane na D. D., w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. (k. 4 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. poz. 413). Zgodnie z § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia, prawo do pomocy finansowej, realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, przysługuje osobom mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad grudzień 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.). Jak wynika przy tym z § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, wspomniana pomoc przyznawana jest w wysokości 200 zł miesięcznie, przy czym wedle § 4 tego rozporządzenia postępowanie w sprawie przyznania wymienionej pomocy wszczyna się z urzędu. Trzeba przy tym zauważyć, że art. 17 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący podstawę prawną wydania wspomnianej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., został znowelizowany ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. poz. 1548), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2013 r. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r., osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Jednocześnie, z art. 11 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy nowelizującej wynika, że decyzje wydane na mocy przepisów dotychczasowy wygasały w dniu [...] czerwca 2013 r., przy czym właściwy organ administracji publicznej obowiązany był o tym poinformować osoby otrzymujące świadczenia pielęgnacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia [...] grudnia 2013 r., wskazując zarazem warunki, jakie należy spełnić by uzyskać świadczenie pielęgnacyjne po wejściu w życie nowelizacji art. 17 wymienionej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zatem uznać, że organy administracji publicznej powinny najpierw ustalić, do kiedy skarżącej przysługiwało nabyte na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz czy może ona uzyskać to prawo po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. Konsekwentnie należy zatem najpierw zauważyć, że decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. pozostawała w mocy do dnia 30 czerwca 2013 r. Tym samym skarżąca w miesiącach kwiecień, maj i czerwiec 2013 r. była uprawniona do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie dotychczasowych przepisów. Jednakże przepis § 2 ust. 1 wymienionego wyżej rozporządzenia uprawnia do otrzymania przewidzianej w nim pomocy finansowej osoby mające ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które jednocześnie spełniają warunki dla otrzymania tego świadczenia według nowego brzmienia przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalonego ustawą nowelizującą z dnia 7 grudnia 2012 r. i obowiązującego od dnia 1 stycznia 2013 r. Organy administracji publicznej powinny więc zbadać, czy skarżąca spełnia wymogi z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązujące po wejściu w życie wspomnianej nowelizacji. Należy jednak podkreślić, że taka weryfikacja powinna być nakierowana przede wszystkim na sprawdzenie, czy skarżąca spełnia dodatkowe warunki sformułowane w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o jakich nie było mowy przed nowelizacją tego przepisu. W pozostałym zakresie bowiem ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. pozostają nadal w mocy. Z tej perspektywy należy zatem zauważyć, że w wyniku omawianej nowelizacji (1) krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego został rozszerzony także na osoby będące rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzinnych i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 poz. 135 z późn. zm.), (2) uściślono kryteria uzyskania wspomnianego świadczenia przez dalszą osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz (3) zawężono przyznawanie omawianego świadczenia jedynie do przypadku, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później jednak niż do ukończenia 25 roku życia, tj. poprzez modyfikację kolejno art. 17 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 1b powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. W pozostałym zakresie można natomiast uznać, że zmiany wprowadzone ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. miały w istocie charakter redakcyjny, nie modyfikując lub jedynie nieznacznie modyfikując dotychczasowe brzmienie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Spośród wymienionych powyżej zmian o charakterze istotnym, kluczowe znaczenie w kontekście rozpatrywanej sprawy ma art. 17 ust. 1b powołanej ustawy o świadczenia rodzinnych, uzależniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki przed określonym przez ustawodawcę terminem. Trzeba jednak zaznaczyć, że warunek ten został w niniejszej sprawie zachowany. Jak wynika bowiem z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], D. D. jest osobą niepełnosprawną od urodzenia (k. 2 akt adm. organu I instancji). Tym samym należy stwierdzić, że skarżąca spełniała dodatkowe wymogi, jakie zostały wprowadzone do art. 17 rozważanej ustawy po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. Niemniej, organy administracji publicznej konsekwentnie powoływały się na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, podnosząc, że fakt posiadania gospodarstwa rolnego przez skarżącą automatycznie wyklucza ją z grona osób mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Nie negując stanowiska zawartego w powołanym orzeczeniu, trzeba jednak zauważyć, że w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. organ I instancji przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub nie podjęcia pracy. Tym samym Wójt Gminy K. uznał, że w dacie wydawania wspomnianej decyzji spełnione zostały wszystkie przesłanki, o jakich mowa w dawnym brzmieniu art. 17 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika zarazem by w okresie między wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. i wydaniem obecnie kontrolowanych decyzji stan faktyczny uległ w tym zakresie istotnej zmianie. Trzeba poza tym podkreślić, że wejście w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. nie zmieniło w ogóle zasad realizacji przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub nie podjęcia pracy. Skoro zatem w dniu [...] lipca 2012 r. skarżąca spełniała ten wymóg, to organy administracji publicznej nie mogą co do zasady aktualnie podważać tego ustalenia za okres, w którym w obrocie prawnym pozostawała decyzja przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z dnia [...] lipca 2012 r. Z tego punktu widzenia należy zatem uznać, że odmowa przyznania skarżącej pomocy finansowej dla osób uprawnionych do świadczenia pieniężnego za okres od kwietnia do czerwca 2013 r. była wadliwa. Wada ta miała istotne znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, gdyż bezpośrednio ograniczyła prawa, jakie skarżąca mogła uzyskać. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. oraz § 2 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r., co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny prawidłowo zweryfikować, czy skarżąca spełnia wymogi, o jakich mowa w aktualnym brzmieniu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na względzie uwagi sądu poczynione wyżej i zakres związania ostateczną decyzją przyznajacą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z dnia 12 lipca 2012 r., która pozostawała w obrocie prawnym do dnia 30 czerwca 2013 r. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.