II SA/Po 887/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2018r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 29 czerwca 2018 r. nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 04 października 2018 r. nr [...] odmawiające E. K. (zwanej dalej: skarżąca) stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 17 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości położonej w miejscowości W., nr ewid. [...]. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Przywołaną decyzją z dnia 17 lutego 2011 r. Burmistrza zatwierdził podział części nieruchomości - działki nr [...] - na działki o numerach: [...] i [...]. Skarżąca, będąca właścicielką sąsiedniej działki o nr [...], wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podziałowej. Postanowieniem z dnia 04 października 2017 r. SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Zdaniem Kolegium wstępna ocena wniosku pozwoliła stwierdzić, że żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną. Powołując się regulację art. 157 § 2, art. 61a § 1, art. 28 oraz art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa) i na orzecznictwo sądowe organ podkreślił, że skarżąca nie ma przymiotu strony postępowania podziałowego, zaś swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej wywodzi wyłącznie z interesu faktycznego. Skarżąca zwróciła się następnie do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organom stronniczość, podnosząc szereg zarzutów w stosunku do postępowania organów oraz podnosząc kwestie dostępu działek do drogi publicznej. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2018 r. Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia tj. art. 157 § 2, art. 61a § 1 oraz art. 29 Kpa, jak również opisał instytucję interesu prawnego, podnosząc, że interes ten musi mieć charakter realny i własny, nie opierać tylko na istnieniu jakiegoś aktu lub instytucji prawnej. Na tym tle Kolegium wywodziło, iż nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, gdyż żądanie pochodzi od osoby nie posiadającej przymiotu strony, albowiem skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego zakwestionowaną decyzją Burmistrza, jak również nie wykazała, zgodnie z art. 28 Kpa, istnienia swojego interesu prawnego. Podkreślono, że wnioskodawczyni swoje żądania wywodzi wyłącznie z interesu faktycznego, wskazując okoliczności, które nie były przedmiotem postępowania podziałowego. Wskazano również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym stroną postępowania podziałowego są wyłącznie osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości (właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści nieruchomości), ewentualnie osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, jeśli wykażą swój interes prawny do nieruchomości, zgodnie z art. 28 Kpa. Nie są stronami natomiast właściciele, czy użytkownicy nieruchomości sąsiednich. Podniesiono również, że wydając postanowienie z dnia 4 października 2017 r., jak i przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kolegium nie dopatrzyło się w zakwestionowanej decyzji wad o kwalifikowanym charakterze wyczerpujących przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 Kpa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skarżąca działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: art. 7 Kpa w zw. z art. 28 Kpa poprzez brak wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy pod kątem tego, czy w wyniku wydania decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości nie zostają naruszone interesy skarżącej oraz wnosząc o uchylenie postanowienia organu II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca wywodziła, że organ wydający zaskarżone postanowienie nie dokonał pełnej analizy wszystkich okoliczności istotnych dla oceny, czy faktycznie w tej konkretnej sprawie skarżąca mimo, że nie jest właścicielką nieruchomości podlegającej podziałowi, nie ma przymiotu strony z uwagi na to jakie skutki i oddziaływanie na jej nieruchomość będzie miała wydana decyzja podziałowa. Podkreślono, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. W konsekwencji organ administracyjny każdorazowo musi ustalić, czy podział nieruchomości może w jakikolwiek sposób ingerować na grunty sąsiednie. Zdaniem strony podział działki "[...]" będzie ingerować w grunt skarżącej, która jest właścicielką działki [...]. Wskazano także, że działka [...] ma wydzielony pas, który będzie służył jako dojazd do części centralnej nieruchomości (jako droga), a pas ten graniczy bezpośrednio z działką skarżącej, przede wszystkim zaś z budynkiem mieszkalnym, który posadowiony jest w granicy jej działki. Akcentowano również, że działka [...] nie posiada w ogóle dojazdu do drogi publicznej i każdoczesny właściciel będzie musiał korzystać ze służebności przejazdu po działce [...]. Skarżąca zarzuciła, że budynek mieszkalny posadowiony na jej nieruchomości nie posiada przewidzianych prawem odległości od granic i w przypadku konieczności przejazdu większych pojazdów (np. dowóz opału) będzie to stanowiło nie tylko uciążliwość dla skarżącej, ale naruszało bezpośrednio jej prawo własności i bezpieczeństwo. Według skarżącej przed podziałem sytuacja taka nie miała miejsca, ponieważ na działce "[...]", którą podzielono, budynki mieszkalne posadowione były w znacznej odległości od budynku skarżącej i wzdłuż budynków skarżącej nie było drogi dojazdowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Na wstępie wskazać należy, że decyzją z dnia 17 lutego 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zatwierdził podział części nieruchomości – działki o nr [...] na działki o nr [...] i [...]. Następnie - decyzją z dnia 08 kwietnia 2013 r. - zatwierdził dalszy podział działki o nr [...] na działki o nr: [...] i [...]. Niniejsze postępowanie dotyczy wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 lutego 2011 r., chociaż treść skargi dotyczy również decyzji z dnia 08 kwietnia 2013 r. Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postępowania, jak również, na zasadzie art. 135 Ppsa, postanowienia z dnia 04 października 2018 r. Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy własne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji podziałowej. Należy wskazać, że stosownie do art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., (zwanej dalej: Kpa) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ administracji publicznej, przed przystąpieniem do oceny merytorycznej wniosku, w pierwszej kolejności bada kwestie formalne warunkujące dopuszczalność wniosku, a więc ustala przede wszystkim, czy podmiot składający żądanie posiada przymiot strony. Tylko bowiem podmiot posiadający legitymację prawną ma prawo domagać się podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie zatem do treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego można mówić tylko wówczas, gdy istnieje określona norma prawa materialnego, która stanowi podstawę ustalenia konkretnych praw i obowiązków. Interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. W doktrynie i orzecznictwo sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Przy czym interes prawny nie może wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu żądającego wszczęcia postępowania, ani również z uznania organu lub sądu. Wprawdzie stroną postępowania nadzwyczajnego, jest nie tylko strona postępowania zwyczajnego, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie nadzwyczajne, jednak wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji skutecznie może wszcząć postępowanie, jeżeli z przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zwykłego wynika, że domagający się weryfikacji decyzji w tym postępowaniu ma interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r., I OSK 1287/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli natomiast osoba żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może wykazać się tak rozumianym interesem prawnym, to organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...], będącej działką sąsiednią w stosunku do działki, której dotyczyła decyzja podziałowa. Nie posiadała ona i nie posiada żadnego tytułu prawnego umożliwiającego dysponowanie działką poddaną podziałowi, tj. prawa własności lub użytkowania wieczystego. Właścicielami tej działki byli, na dzień wydania decyzji podziałowej, H. i K. G.. Byli oni stronami postępowania podziałowego, jak i adresatami decyzji, albowiem źródłem ich interesu prawnego było prawo własności do dzielonej działki. Wobec tego, co do zasady, jedynie oni mogliby złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Skarżąca natomiast nie była stroną tego postępowania, gdyż nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu objętego podziałem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2325/17 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Przy czym podkreślić należy, że dotyczy to zarówno postępowania tzw. zwykłego, jak i postępowań nadzwyczajnych, w tym także postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. W przypadku postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, zgodnie z art. 97 ust. 1 Ugn, zasadą jest, iż dokonuje się go na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny. Właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności i dotyczy to głównie pozbawienia nieruchomości sąsiedniej dostępu do drogi publicznej w wyniku podziału, jako że ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego, by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione - posiadanego przed podziałem - dostępu do drogi publicznej. Taka okoliczność nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Interes prawny skarżącej nie wynika z przysługującego jej prawa własności do działki sąsiedniej, bowiem skutki decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w bezpośredni sposób nie ingerują w wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiedniej, zatem skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności również nie wpłyną na prawa i obowiązki w sferze prawa własności działki sąsiedniej. Sam fakt podziału nieruchomości nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponowała skarżąca. W ocenie Sądu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego legitymującego ją do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, której nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystymi, jest słuszne, gdyż brak jest w przepisach powszechnie obowiązujących normy prawa materialnego, na której skarżąca mogłaby oprzeć swoje żądanie. Skarżąca żądania swoje wywodzi wyłącznie z interesu faktycznego. Obligowało to organ do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Sąd zwraca uwagę, że z akt sprawy wynika, iż podział geodezyjny działki nr [...] nie wpłynął na działkę skarżącej, co w sposób graficzny zostało przedstawione na mapie obrazującej wstępny projekt podziału oraz wynika z protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości i utrwalenia punktów granicznych (k. [...], [...]-[...]). Wyniki prac geodety są jasne i klarowne. Gołym okiem widać, że podział działki nr [...] w żadnym stopniu nie narusza granic działki należącej do skarżącej. Oczywistym jest również, że nie pozbawia jej działki dostępu od drogi publicznej. Jak wskazał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 2574/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 Kpa powinno być zatem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu taka właśnie okoliczność zachodzi w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a poddane kontroli sądu postanowienia odpowiadają prawu. W opisanych okolicznościach, na postawie art. 151 Ppsa, orzeczono , jak w sentencji.