II SA/Po 888/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi H. K. i M. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r., znak [...], umarzającej postępowanie dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w T. o łącznej powierzchni 0,6090 ha, dla której prowadzona była księga wieczysta KW 2. Decyzja powyższa została wydana w następującym stanie faktycznym. H. K. i M. T., reprezentowani przez ad K. wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. wystąpili do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Gminie T. o łącznej powierzchni 0,60.90 ha, stanowiącą niegdyś własność S. N.. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość, obejmująca działki numer [...] o pow. 0,19.72 ha, numer [...] o pow. 0,01.68 ha, numer [...] o pow. 0,01.10 ha, [...] o pow. 0,38.40 ha - dla której prowadzona była księga wieczysta KW 2, z wpisem prawa własności na rzecz S. N., została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w T. z [...] marca 1977 r., w sprawie zmiany zarządzenia ustalającego tereny budowlane przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne i ich podział w T. przy ul. [...] (Dz. Urzędowy Wojewódzkiej Rady N. w B. nr [...], poz. 43) wydanym na podstawie art. 2 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 - dalej: ustawa o terenach budownictwa z 1972 r.) i przeszła na rzecz Skarbu Państwa w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie wskazanego zarządzenia. Równocześnie ustalono, że spadkobiercami po S. N. są wnioskodawcy – H. K. i M. T.. Starosta [...] decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r., znak [...], umorzył postępowanie dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w T. o łącznej powierzchni 0,6090 ha, dla której prowadzona była księga wieczysta KW 2. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. K. oraz M. T. reprezentowani przez ad K.. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że przywołany przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) w sposób jednoznaczny nakazuje staroście wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną lub w inny sposób przejętą nieruchomość jeżeli obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, a w dacie jej prawnego odjęcia właścicielowi, nie ustalono za nią odszkodowania. Wskazano, że w niniejszej sprawie za wywłaszczony grunt nigdy nie ustalono na rzecz byłego właściciela – S. N. – odszkodowania. Odwołujący wskazali również, iż w ich ocenie bez jakiegokolwiek znaczenia jest forma aktu administracyjnego, na podstawie którego ustalone powinno być odszkodowanie dla S. N. (tj. czy mogła to być decyzja administracyjne, czy też powinien to być "wykaz odszkodowań za grunty przejęte") kluczowe natomiast jest to, że takiego odszkodowania w ogóle nie ustalono. Odwołujący wskazali, że w ich ocenie organ I instancji błędnie uznał, iż przedmiotowa sprawa ma charakter cywilny, podlegający kognicji sądu powszechnego, a co za tym idzie, organ błędnie umorzył przedmiotowe postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odwołujący podkreślili, że każda sprawa dotycząca odszkodowania ma charakter cywilny, jednakże z woli ustawodawcy niektóre z odszkodowań rozpatrywane są w postępowaniu administracyjnym, np. sprawy odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Wojewoda wydając opisaną na wstępie decyzję podniósł, że w przedmiotowej sprawie istota problemu sprowadza się natomiast do oceny tego czy w niniejszej sprawie w odniesieniu do nieruchomości przejętych na podstawie ustawy o terenach budownictwa z 1972 r. będzie miał zastosowanie wspomniany art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł ten zawiera z jednej strony normę, której adresatem jest właściwy miejscowo starosta, z drugiej zaś strony normę uprawniającą do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania. W hipotezie tychże norm prawnych znajduje się jednakowy element w postaci ziszczenia się następującej okoliczności: pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, podczas gdy obowiązujące przepisy prawne przewidują jego ustalenie. Analizowana norma prawna znajduje zatem zastosowanie gdy: po pierwsze doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości, a po drugie obowiązujące przepisy prawne przewidują jego ustalenie. Za ugruntowane w doktrynie i w orzecznictwie uznać można twierdzenie, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się nie tylko do zdarzeń zaistniałych po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również do sytuacji które miały miejsce w przeszłości. W niniejszej sprawie przejęcie prawa własności nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy o terenach budownictwa z 1972 r. Oznacza to, że konieczna jest analiza tego aktu prawnego w celu zweryfikowania, czy przewidywał on ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa z 1972 r. za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W ówczesnym stanie prawnym przepisy te znajdowały się w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. 1974 r. Nr 10, poz. 64 j.t., dalej: "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r."). Akt ten kompleksowo regulował procedurę wywłaszczania nieruchomości, ustalania odszkodowania, a także odrębnie określał procedury związane z jego wypłatą - m.in. art. 27 lub art. 44 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa z 1972 r. był sformułowany jednoznacznie, gdyż odsyłał w sprawach związanych z odszkodowaniem za nieruchomości do ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w ściśle wyznaczonym zakresie, a mianowicie w zakresie obejmującym wypłatę tego odszkodowania. A zatem ustawodawca ograniczył stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym. Nieuzasadnionym byłoby więc przy tak sformułowanym przepisie uznanie, że przepis art. 10 ust. 1 odsyła do całej procedury "wywłaszczeniowej". Powyższe oznacza zatem, że przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy o terenach budownictwa z 1972 r. nie wydawano decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania. Odszkodowania były ustalane w formie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte". Roszczenie o odszkodowanie za przejętą nieruchomość miało zatem charakter cywilnoprawny i stanowiło sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964, Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej: "K.p.c") co do której - w razie sporów - właściwy był sąd powszechny z uwagi na a contrario art. 2 § 3 K.p.c. Jak słusznie wskazał Starosta [...], powyższy pogląd zdaje się potwierdzać analiza innych aktów regulujących procedurą przejmowania nieruchomości przez Skarb Państwa na cele publiczne. Przykładowo kwestię odszkodowań inaczej uregulowano w ustawie z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1958 Nr 31, poz. 138 ze zm.), gdzie art. 13 ust. 2 stanowił: "Za urządzenia lub budynki znajdujące się na gruntach przeznaczonych na cele użyteczności publicznej przyznaje się odszkodowanie, ustalone na zasadach i w trybie obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Innym aktem prawnym regulującym podobną problematykę była ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Z 1961 nr 5 poz. 30 z późn. zm.)". Na podstawie art. 9 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalało się i wypłacało według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Różnica pomiędzy redakcją odesłań zawartych w wymienionych ustawach, a tym które znalazło się w art. 10 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa z 1972 r. jest oczywista. Wojewoda odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych konkludując, że wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. uregulowane było w taki sposób, iż przejście własności na rzecz państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane poprzez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej (początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 lipca 1972 r.; następnie zaś w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 1994 ze. zm. znowelizowanych ustawą z 22 listopada 1973 r.) uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. W omawianym trybie przejęcia nie były zatem wydawane decyzje administracyjne ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania, które było ustalane w formie "Wykazów odszkodowań za grunty przejęte". Decyzja administracyjna rozstrzyga bowiem co do istoty indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, tymczasem wysokość indywidualnego odszkodowania nie była wynikiem rozstrzygnięcia, lecz wynikiem zwykłego mnożenia ilości m2 przez ustaloną, jednolitą dla wszystkich, stawkę odszkodowania za 1 m2. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie organu odwoławczego należało uznać, iż w sprawie nie było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego, co uzasadnia umorzenie postępowania. Przejęcie nieruchomości nastąpiło bowiem na podstawie aktu prawnego, który nie przewidywał dla ustalenia odszkodowania drogi administracyjnej. Ustawodawca pozbawiając tę ustawę mocy na podstawie art. 89 pkt 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 nr 22 poz. 99, dalej: "ustawa o gospodarce gruntami z 1985 r.") nie przewidział np. przepisu szczególnego lub przejściowego, który w stosunku do roszczeń wynikających z przejęć dokonanych na podstawie tej ustawy ustanawiałby administracyjny tryb postępowania. Brak zatem podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zdaniem organu, nie można zgodzić się z odwołującymi, którzy twierdzą, iż w przedmiotowej sprawie odszkodowanie powinno zostać ustalone w trybie administracyjnym, bowiem wprawdzie każda sprawa dotycząca odszkodowania ma charakter cywilny, jednakże z woli ustawodawcy niektóre sprawy dotyczące odszkodowań rozpatrywane są w postępowaniu administracyjnym, w tym właśnie sprawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Podkreślić jednak należy, iż w przypadku ustawy z 1972 r. skutki przejęcia nieruchomości (w zakresie obowiązku odszkodowawczego) stanowiły sprawę cywilną, a nie administracyjną. To z kolei oznacza, że skoro właściwe dla danej formy przejęcia nieruchomości przepisy nie przewidywały ustalenia odszkodowania na ścieżce administracyjnej, to brak możliwości aby w aktualnym stanie prawnym takie odszkodowanie określił w drodze decyzji administracyjnej właściwy miejscowo starosta. Innymi słowy, jeżeli określona sprawa miała charakter cywilny, to taki charakter - wobec braku jakichkolwiek przepisów przejściowych lub dostosowujących, określających inny sposób rozstrzygnięcia tego problemu intertemporalnego związanego z uchyleniem ustawy z 1972 r. - zachowuje ona po dzień dzisiejszy. Jedynie w sytuacji w której obowiązujące w przeszłości przepisy czyniły ze sprawy o odszkodowanie należnego za daną formę "wywłaszczenia" tzw. "sprawę administracyjną" wówczas zastosowanie znajdują aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. K. i M. T. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. W ocenie skarżących w toku postępowania zaniechano ustalenia, czy za wywłaszczoną nieruchomość faktycznie wypłacono odszkodowanie oraz zarzucono organowi dokonanie błędnej wykładni art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszej skargi jest kwestia ustalenia, czy prawidłowo organy przyjęły, że brak jest podstaw do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności, że niewątpliwie nieruchomość, obejmująca działki numer [...] o pow. 0,19.72 ha, numer [...] o pow. 0,01.68 ha, numer [...] o pow. 0,01.10 ha, [...] o pow. 0,38.40 ha - dla której prowadzona była księga wieczysta KW 2, z wpisem prawa własności na rzecz S. N., została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w T. z 4 marca 1977 r., w sprawie zmiany zarządzenia ustalającego tereny budowlane przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne i ich podział w T. przy ul. [...] wydanym na podstawie art. 2 i 5 ustawy z dnia 06 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach i przeszła na rzecz Skarbu Państwa w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie wskazanego zarządzenia. Jak zasadnie wywodzi Wojewoda, w przedmiotowej sprawie istota problemu sprowadza się do oceny tego czy w odniesieniu do nieruchomości przejętych na podstawie ustawy o terenach budownictwa z 1972 r. będzie miał zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący normę kompetencyjną do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone grunty. Wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. uregulowane było w taki sposób, iż przejście własności na rzecz państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane poprzez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej (początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 lipca 1972 r.; następnie zaś w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 1994 z późn. zm. znowelizowanych ustawą z 22 listopada 1973 r.) uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. W omawianym trybie przejęcia nie były zatem wydawane decyzje administracyjne ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania, które było ustalane w formie "Wykazów odszkodowań za grunty przejęte". W ocenie Sądu stanowisko organu, uznać należało za przedwczesne. Sąd podziela stanowisko zawarte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 02 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2111/14, Baza NSA i wyroku NSA z dnia 01.12.2015r. gdzie wskazano, że art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to jednak spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. Oznacza to, że administracyjna droga dochodzenia roszczeń z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego jest dopuszczalne, o ile nie ustalono wysokości odszkodowania w formie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte". Innymi słowy, ustalenie, że nie sporządzono "wykazu odszkodowań za przejęte grunty" umożliwia dochodzenie odszkodowania w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, brak jest jednoznacznej odpowiedzi, czy wykaz powyższe został sporządzony. W konsekwencji przyjąć należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U z 2015 poz.1800).