II SA/Po 889/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant st. sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2006r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie częściowego uchylenia i zmiany ostatecznej decyzji ustalającej opłatę z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji; o d d a l a s k a r g ę /-/ M.Górecka /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska Starosta decyzją z dnia [...]z urzędu na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 03 lutego 1985r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266) ustalił należność i opłatę za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na cele ubojni drobiu we wsi Sz., stanowiących część działki nr [...], działki nr [...]oraz opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntów. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] (k. [...] akt administracyjnych pierwszej instancji) . K.B. w dniu [...] listopada 2004r. wystąpił do Starosty o zmianę powyższej decyzji w części dotyczącej ustalonych opłat w zakresie punktu II.1, 2 (k. [...]akt administracyjnych pierwszej instancji). Powołał się na art. 155 kpa). Starosta decyzją z dnia [...]na podstawie art. 155 kpa odmówił zmiany przedmiotowej decyzji (k. [...] akt administracyjnych pierwszej instancji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]utrzymało w mocy zaskarżoną przez K.B. decyzję z dnia [...] wskazując, iż art. 155 kpa nie może znaleźć zastosowania w sprawie, bowiem byłoby to niezgodne z przepisami szczególnymi ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (k. [...]-[...] akt administracyjnych). K.B. w dniu [...] marca 2005r., powołując się na treść art. 154 § 1 kpa, wniósł o uchylenie punktu II, bądź o zmianę decyzji Starosty z dnia [...]poprzez zmniejszenie ustalonych opłat. Wskazał, że przed rozpoczęciem rozbudowy ubojni drobiu uzyskał zezwolenie na budowę oraz decyzję Wójta Gminy Sz. nr [...] z dnia [...]o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która została przesłana do Starosty (k. [...] - [...] akt administracyjnych). Starosta decyzją z dnia [...] na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie w sprawie częściowego uchylenia i zmiany decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...]dotyczącego opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele ubojni. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, bowiem ciążące na stronie obowiązki są nabytymi przez nią prawami - art. 105 § 1 w zw. z art. 154 § 1 kpa (k. [...][...] akt administracyjnych). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie jej w całości. Zdaniem K.B. zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą formalno-prawną gdyż wniosek o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...]oparł o art. 154 § 1 kpa, a zatem na odmiennej podstawie aniżeli wcześniejszy wniosek, w którym powołał się na art. 155 kpa. Podtrzymał zarzuty złożone we wniosku z dnia [...] marca 2005r. Grunty nie zostały samowolnie wyłączone z produkcji rolniczej. Żaden z organów nie pouczył go o obowiązku odrębnego wystąpienia o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Nałożone opłaty mogą doprowadzić do upadku zakład odwołującego się. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję ([...]). Podkreśliło, że skoro już raz przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta w trybie art. 155, to mając na uwadze powagę rzeczy osądzonej należało orzec o bezprzedmiotowości postępowania. Organ administracyjny I instancji słusznie uznał, że przedmiotowa sprawa została merytorycznie rozstrzygnięta w przedmiocie decyzji, która jest ostateczna. Zdaniem organu II instancji podnoszony przez stronę argument, że przed rozpoczęciem budowy wystąpił z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uzyskał pozwolenie na budowę nie ma znaczenia. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują możliwości odstąpienia od zastosowania art. 28 tej ustawy, gdy brak decyzji zezwalającej na wyłączenie . Zaznaczyć też należy, że Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją numer [...]zezwolił stronie na wyłączenie z produkcji rolniczej części działki numer [...] co świadczy, że strona była świadoma przepisów w zakresie ochrony gruntów rolnych. Powyższą decyzje doręczono K.B. osobiście mimo, że ustanowił on pełnomocnika do działania w sprawie administracyjnej. Odwołującego się pouczono, że przysługuje mu prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w terminie 30 dni od otrzymania decyzji. Zaskarżając powyższą decyzję K.B. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił organowi drugiej instancji błędna wykładnię art. 105 kpa, 107 kpa i 154 kpa, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 03 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazał także, że odpis decyzji nie został doręczony pełnomocnikowi. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ drugiej instancji w ogóle nie ustosunkował się do argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że został błędnie pouczony o trybie wnoszenia skargi do Sądu. Podkreślił, iż organ administracji zbyt lapidarnie uzasadnił decyzję, nie dokonał wykładni przepisu art. 105 § 1 kpa, Anie nie wyjaśnił, na czym ma polegać bezprzedmiotowość postępowania. Skarżący wskazał, iż art. 154 kpa znajduje zastosowanie tylko w przypadku, gdy nabycie prawa nie nastąpiło na mocy decyzji. Przyjmując nawet, że strona nabyła prawo, to nabycie to nastąpiło nie na mocy decyzji, a z mocy ustawy, bowiem obowiązek poniesienia opłaty wynika z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 03 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ administracji nie jest uprawniony do zmiany wysokości opłaty karnej (która jest ściśle określona), jak też i w razie faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej musi wydać decyzję zezwalająca na ich wyłączenie. Nabycie praw z decyzji nie obejmuje uprawnień procesowych stron postępowania, a także nabycia praw z mocy przepisu ustawy. W związku z tym strona mogła powołać się na treść art. 154 kpa, a organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję merytoryczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. bezprzedmiotowość postępowania występuje w przypadku, gdy zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z kolei w myśl art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes strony. Podkreślenia wymaga, iż pojęcie "nabycia prawa" należy rozumieć z tym przypadku szeroko. Przyjmuje się wręcz, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięci merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawna strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa" (por. wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1932r. 1.Re. 7168/29; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985r. III SA 1003/05, OSPiK 1987/7-8 poz. 163 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003r., IV SA 3205/01, M.Prawn. 2003/14/627 w Warszawie). Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą. Decyzja nakładająca pewien obowiązek jest decyzją na mocy której adresat nabywa prawo, a mianowicie prawo do wykonywania tylko takiego obowiązku, jaki został określony w decyzji. Pogląd ten prezentowali m.in. współtwórcy kodeksu E.Iserzon, J.Starościak (vide: Zb.Janowicz - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1987, strona 338). Zarzut skarżącego, że decyzja z dnia [...] miała wyłącznie charakter deklaratoryjny, a ewentualne nabycie prawa mogło nastąpić wyłącznie z mocy ustawy (a nie na skutek wydania decyzji) jest błędny. W decyzji tej autorytatywnie potwierdzono bowiem wysokość należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i dopiero w momencie powzięcia decyzji możliwe było jednoznaczne ustalenie wysokości tych opłat. Skoro przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej, to w niniejszej sprawie tym przysporzeniem było skonkretyzowanie, co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. Mając na uwadze powyższe uznać należało, że w sprawie nie zaistniała przesłanka konieczna w świetle art. 154 kpa, by uchylić decyzję ostateczną. Skarżący na mocy decyzji z dnia [...]nabył bowiem "prawo" w rozumieniu tej normy. Do takiej decyzji stosowanie trybu z art. 154 kpa było niedopuszczalne. Prowadzenie postępowania w tym przedmiocie jako bezprzedmiotowe ulec musiało umorzeniu zgodnie z art. 154 w zw. z art. 105 kpa. Skargę jako bezzasadna należało oddalić. Podkreślić w niniejszym uzasadnieniu należy, że nie sposób dopatrzyć się tożsamości pomiędzy postępowaniem rozpoznawanym i rozstrzyganym w trybie art. 155 i w trybie art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego. W istocie przedmioty obydwu postępowań są odmienne. Przepis art. 154 kpa ma odniesienie do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa; Przepis art. 155 kpa stosuje się w odniesieniu do decyzji, na mocy której strona nabyła prawa. Nie sposób więc wywieść bezprzedmiotowości postępowania w trybie art. 154 kpa z faktu uprzednio toczącej się) sprawy odnośnie tej samej decyzji w trybie art. 155 kpa. Zgodzić należy się z zarzutem błędnego pouczenia skarżącego, co do sposobu zaskarżenia decyzji organu II instancji, jak i błędnego doręczenia. Nie miało to jednak znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem K. B. skargę złożył w terminie przewidzianym ustawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podzielić należy pogląd skarżącego, że uzasadnienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zbyt ogólnikowe. Wada ta nie uniemożliwiła kontroli sądowo-administracyjnej. Mając na względzie powyższe należało orzec jak w sentencji na mocy art., 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz.1270 ze zm.) /-/ M.Górecka /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska MarK