II SA/Po 890/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi J. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 50,- zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Stankowski /-/ A. Łaskarzewska Na żądanie skarżących J. i J. K. postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. Burmistrz M., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji - rozbudowy budynku mieszkalnego z usługami na parterze na działce nr geod. [...] i [...] przy ul. [...] w M. Postępowanie w tym przedmiocie zakończone zostało decyzją ostateczną Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego w dniu [...] lipca 2001 r. została przez ten organ wydana decyzja Nr [...], którą na postawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiono uchylenia przedmiotowej decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższą decyzję, po rozpatrzeniu złożonego przez skarżących odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] w całości uchyliło i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wyjaśnił, iż nie może funkcjonować w obrocie prawnym decyzja, która została wydana z pominięciem wymaganej w tym przypadku opinii właściwego miejscowo Konserwatora Zabytków. W wykonaniu tego rozstrzygnięcia decyzją z [...] stycznia 2002 r. Burmistrz M. działając na podstawie art. 155 w zw. z art. 106 § 5 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił w całości przedmiotową decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Pismem z dnia [...] stycznia 2002 r. pełnomocnik skarżących wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., wniosku powyższego nie uzasadniając. Pismo to organy obu instancji uznały za odwołanie od decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, bowiem z takim wnioskiem nie wystąpił wnioskodawca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również uznał, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie, wskazując na obrazę przez organ II instancji przepisu art. 105 k.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji w zakresie braku przesłanek do umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadną, lecz z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także m.in. poprzedzającej jej decyzji wydanej w I instancji. W przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu. Decyzja organu II instancji, z naruszeniem art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami), pozostawia bowiem w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, która wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 151 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w postępowaniu organy administracji stoją na straży praworządności i ciąży na nich obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie powyższe zasady zostały naruszone poprzez przywołanie wadliwej podstawy prawnej w decyzji organu I instancji oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów regulujących wznowienie postępowania administracyjnego. Wydając po raz drugi decyzję kończącą wszczęte postępowanie wznowieniowe organ I instancji uchylił przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako podstawę prawną tej decyzji przywołując przepis art. 155 k.p.a. Wskazana przez organ I instancji podstawa prawna jest wadliwa, bowiem w wyniku wznowienia postępowania podstawę prawną merytorycznej decyzji może bowiem stanowić wyłącznie przepis art. 151 k.p.a. Przepis ten reguluje wyczerpująco sposób zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, a zatem wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak/J.Borkowski Duże Komentarze Becka Wydawnictwo C.H.Beck wyd. 6 str. 671). Natomiast zgodnie z powołanym przez organ I instancji przepisem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią wskazanego przepisu. Poza oczywiście wadliwym oparciem rozstrzygnięcia na tej podstawie należy podnieść, iż w aktach administracyjnych sprawy nie ma dowodu na okoliczność, że inwestor - adresat decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wyraził zgodę na jej uchylenie, a z treści protokołu jego przesłuchania w dniu [...] czerwca 2001 jednoznacznie wynika, że zgody takiej nie udzielił, wnosząc o utrzymanie decyzji i nie wznawianie postępowania. Tym samym również zastosowanie przez organ I instancji art. 155 k.p.a. nastąpiło w sposób wadliwy. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazuje na wydanie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z pominięciem uzyskania wymaganej, w odniesieniu do obszaru, na którym inwestycja jest zlokalizowana, opinii konserwatora zabytków. Uchybienie to, wobec treści przepisu art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zmianami), zgodnie z którym uzyskanie takiego uzgodnienia było obligatoryjne w odniesieniu do przedmiotowego obszaru, wskazuje, że decyzja ta wydana została bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co naruszyło art. 7 i 77 k.p.a. i stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Tymczasem w decyzji organu I instancji przepis ten nie został powołany, w sentencji decyzji wymieniono natomiast art. 106 § 5 k.p.a., a więc przepis prawa procesowego. Co prawda wadliwość postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. może być wynikiem naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego jak i materialnego, to jednak w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania doszło do naruszenia normy prawa materialnego - art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym w pierwszym rzędzie właśnie ten przepis powinien zostać wskazany jako przesłanka wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu I instancji narusza również przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym uchylając decyzję dotychczasową z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 lub art. 145a, organ zobligowany jest wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest bowiem nie tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, bowiem wobec stwierdzenia braku wymaganego uzgodnienia zobligowany był o ten dokument uzupełnić materiał dowodowy sprawy. Ustalenie to pozwoliłoby rozważyć możliwość zastosowania art. 146 § 2 k.p.a., w myśl którego mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W sytuacji, gdy z naruszeniem art. 77 k.p.a. materiał dowodowy nie został w tym zakresie uzupełniony, nie można przesądzić, że w sprawie nie zostałaby wydana decyzja w oparciu o wskazany przepis, a więc decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej. Wnosząc odwołanie od decyzji I instancji skarżący wystąpili o umorzenie postępowania, wskazując na jego bezprzedmiotowość. W tym zakresie organ II instancji prawidłowo uznał, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, stąd co do zasady rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, a wniosek skarżących należy uznać za chybiony. Z wymienionych przyczyn, uznając iż wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia 9 stycznia 2002 r. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Stankowski /-/ A. Łaskarzewska