II SA/Po 892/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009r. sprawy ze skargi M. i T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...]r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej ustawa o p.z.p.) oraz § 30 uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [....] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. - część II (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2006 nr 87, poz. 2180), ustalił M. i T. D. opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...], obręb C.., o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazaną wyżej opłatę M. i T. D. zobowiązani są wnieść w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. - część II - uchwała Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r., nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, której zbycie przez M. i T. D. zostało potwierdzone w akcie notarialnym z dnia [...] r. nr rep. [...]. W § 30 przedmiotowej uchwały ustalono wysokość stawki procentowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p., na 20 % wzrostu wartości nieruchomości w przypadku nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy dróg wyznaczonych w planie i 30% w pozostałych przypadkach. Organ wyjaśnił, iż w rozpatrywanym przypadku nie przekazano nieodpłatnie działek przeznaczonych pod drogę, dlatego wysokość opłaty wynosi 30%. Wskazano, iż przed wejściem w życie planu przedmiotowa nieruchomość stanowiła rolę i nie obowiązywał dla tego terenu plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu działka o numerze ewidencyjnym [...] - obręb C. przeznaczona jest częściowo na cele zabudowy mieszkaniowej z usługami (ok. [...] m2) - 12 MU, częściowo pod tereny dróg zbiorczych 02 KZ ½ oraz 02 KZ (ok. [....] m2), częściowo pod tereny urządzeń do odprowadzania i usuwania ścieków sanitarnych /11 NO/ (ok. [...] m2), w pozostałej części pod tereny upraw rolnych bez prawa zabudowy - 27 RP. Organ wyjaśnił, iż opłatę ustalono w oparciu o wycenę, którą sporządziła rzeczoznawca majątkowy E. J. Według rzeczoznawcy przed i po uchwaleniu planu wartość rynkowa gruntu szacowanej nieruchomości wynosiła odpowiednio [...] zł oraz [...] zł, zatem wzrost wartości, który stanowi różnicę pomiędzy tymi wartościami wynosi [...] zł, natomiast opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi kwotę [...] zł. Wskazano, iż w toku postępowania Państwo D. nie wnieśli żadnych uwag, a wycenę opracowano zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. Nr 261 z 204 r. poz. 2603 ze zm.) oraz Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 50 wskazanego rozporządzenia do ustalania wartości przyjęto stan nieruchomości z dnia uchwalenia planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. M. i T. D. na powyższą decyzję wnieśli w ustawowym terminie odwołanie, w którym zakwestionowali wydane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnili, iż z uwagi na stan zdrowia - niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym orzeczoną przez lekarza rzeczoznawcę KRUS przekazali gospodarstwo rolne na rzecz następcy, gdyż tak ustalił ustawodawca. Gospodarstwo zostało przekazane ich synowi aktem notarialnym darowizny i na podstawie tego aktu Wójt Gminy naliczył opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzję uważają za niesłuszna, bowiem nie sprzedali przedmiotowego gruntu. Odwołując się do treści art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p. podnieśli, iż ustawodawca skutek w postaci naliczenia opłaty wiąże ze sprzedażą nieruchomości. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji podnieśli, iż w toku postępowania kwestionowali nie tylko obowiązek podlegania regulacji tego przepisu, ale również sporządzona wycenę, bowiem za [...] zł na tym terenie nie ma możliwości zakupu gruntów rolnych o takiej bonitacji gleby. Zarzucili ustalenie opłaty na maksymalnym poziomie 30%, podczas gdy w myśl ustawy może być negocjowana niższa stawka, od czego organ odstąpił. Wyjaśnili, iż do końca życia nie są w stanie zapłacić żądanej kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art.127 § 2 w związku z art. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.- dalej kpa), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 36 ust. 4 i ust. 6 ustawy o p.z.p., zgodnie z którymi obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości ciąży na właścicielu lub użytkowniku wieczystym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nastąpiło zbycie nieruchomości. Wyjaśniono, iż w przedmiotowej sprawie stawkę opłaty ustalono na poziomie 30% wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie z § 30 przedmiotowej uchwały, a powołane przepisy ustawowe nie przewidują możliwości negocjowania stawki opłaty. Kolegium wskazało, iż zbycie (darowanie) działki zostało potwierdzone w akcie notarialnym nr repertorium [...] z dnia [...] r., tj. przed upływem pięciu lat od uchwalenia planu. Odnosząc się do zarzutu odwołujących się Kolegium wyjaśniło, iż zbycie nieruchomości jest pojęciem szerszym niż sprzedaż i obejmuje wszystkie formy przeniesienia własności, również te, które zostały przeniesione na osoby trzecie w sposób bezpłatny, jak darowizna. Zatem ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości jest uzasadnione. Wskazano, iż podstawowym dokumentem przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, taki operat został w tym przypadku sporządzony, w toku postępowania odwołujący się zostali powiadomieni o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, lecz z akt sprawy oraz z wyjaśnień organu I instancji wynika, iż nie wnieśli na piśmie żadnych zarzutów co do wyceny. Kolegium stwierdziło, iż operat szacunkowy, będący głównym dowodem w sprawie, sporządzony został przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń. Rzeczoznawca zastosowała właściwe podejście oraz metodę w celu określenia wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Zdaniem Kolegium analiza operatu pozwala stwierdzać, iż został on sporządzony zgodnie z zasadami logiki i racjonalności. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wnieśli M. i T. D., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili organowi naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, mającą wpływ na wynik sprawy, a polegającą na uznaniu, że pojęcie "zbywa" obejmuje wszystkie sytuacje, kiedy następuje przejście prawa własności, także pod tytułem nieodpłatnym. W ich przypadku na mocy umowy darowizny nic nie zyskali, w umowie nie zastrzegli sobie żadnych praw czy świadczeń ze strony syna na ich rzecz. Zdaniem skarżących treść art. 37 ustawy o p.z.p., w którym ustawodawca określił, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, ustala się na dzień jej sprzedaży wskazuje, jakimi przesłankami kierował się ustawodawca i co miał w zamyśle używając w art. 36 ust. 4 słowa "zbywa". Skoro w przypadku skarżących nie nastąpiła sprzedaż nieruchomości, niemożliwym jest ustalenie wysokości opłaty w oparciu o przepis art. 37 ustawy o p.z.p. Skarżący wyjaśnili, iż aktem notarialnym z [...] r. przekazali prowadzone od lat gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzi działka nr 1/1, na rzecz syna, aby mógł on prowadzić i rozwijać działalność rolniczą. Odwołali się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym do treści uchwały z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 16/00, zgodnie z którą przepisu art. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) nie stosuje się w przypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich. Wyjaśnili nadto, iż do przekazania gospodarstwa zmusił ich stan zdrowia, w szczególności skarżąca M. D. od 10 lat cierpi na stwardnienie rozsiane, przez co porusza się na wózku inwalidzkim. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż decyzje wydane w obu instancjach naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, póz. 1270, ze zm.), sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ww. ustawy, może polegać na błędnej wykładni, czyli wadliwej interpretacji treści normy prawnej, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumpcji). Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, zatem polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Nieprawidłowe odczytanie treści normy prawnej może być także wynikiem niezrozumienia bądź nieprawidłowego zrozumienia intencji ustawodawcy. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że rozstrzygnięcia obu organów zapadły z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz. 717, ze zm.). W sprawie bezspornym jest, iż uchwałą Rady Gminy K. Nr XLV/278/2006 z dnia 27 lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. - część II (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2006 r nr 87, poz. 2180), dokonano zmiany przeznaczenia działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb C., która to nieruchomość do dnia [...] r. stanowiła własność skarżących M. i T. D. Z akt administracyjnych załączonych do sprawy wynika, iż przedmiotowy plan zmienił przeznaczenie części przedmiotowej nieruchomości, która przed uchwaleniem planu w całości oznaczona była jako grunt rolny. Aktem notarialnym Repertorium A numer [...] z dnia [...] r. skarżący dokonali darowizny na rzecz syna gospodarstwa rolnego, obejmującego m.in. działkę wyżej wskazaną działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW [...]. Przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło w celu uzyskania renty rolniczej, w trybie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 50 poz. 291 ze zm.). Powyższa umowa darowizny zawarta została w dniu [...] r., natomiast postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty należnej gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Wójt Gminy K. wszczął w dniu [...] r., a więc po upływie roku od zawarcia umowy, a przed upływem pięciu lat od uchwalenia planu. Na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego stwierdzono, że nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt ustalił opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zaś wymiar opłaty wyliczono według stawki w wysokości 30% określonej w wyżej wskazanej uchwale Rady Gminy K. z dnia [...]r. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zarzut skargi sprowadzający się do naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego wadliwą wykładnię jest uzasadniony. Zgodnie z tym przepisem, w jego brzmieniu obowiązującym w dacie przejścia własności przedmiotowej nieruchomości, jak i w dacie wydania zaskarżonych decyzji, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wskazać należy, iż wprowadzona do art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instytucja prawna tzw. renty planistycznej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, przy czym dopiero zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, uruchamia mechanizm ustalenia tej opłaty. Natomiast skutek, o którym mowa w powyższym przepisie wiąże się z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia wartości nieruchomości. Opłata planistyczna należy się gminie, gdy majątek właściciela (użytkownika wieczystego) zwiększy się w następstwie uchwalenia, zmiany planu, a nie sprzedaży nieruchomości. Zbycie nieruchomości uruchamia mechanizm pobrania opłaty stanowiąc zarazem drugą z koniecznych przesłanek dla zastosowania tej instytucji prawnej. Pierwszą jednak przesłanką, bez której zaistnienia niemożliwe byłoby późniejsze uruchomienie tego trybu jest wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty na rzecz gminy zależne jest od łącznego spełnienia przesłanek ustanowionych w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 642/05, niepubl.). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę "zbycie nieruchomości", o którym mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o p.z.p. w jej brzmieniu nadanym art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 04.141.1492), a obowiązującym od dnia 22 września 2004 r. oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie obejmuje darowizny gospodarstwa rolnego następcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W rezultacie takiej umowy dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości o charakterze nieodpłatnym, a okolicznością faktyczną jest w tym przypadku dalsze wykorzystywanie takiej nieruchomości jako gruntu rolnego. Celem takiej umowy jest z jednej strony uzyskanie przez dotychczasowych właścicieli - rolników w rozumieniu przepisów tej ustawy, prawa do renty lub emerytury w pełnej wysokości, a z drugiej strony zapewnienie kontynuacji funkcjonowania gospodarstwa rolnego. W konsekwencji nieruchomość rolna objęta taką umową nie jest przedmiotem obrotu w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p. i w konsekwencji zawarcie takiej umowy nie uruchamia mechanizmu naliczenia i pobrania przedmiotowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę chybione jest w tym przypadku sięganie w zakresie definicji pojęcia "zbycie" do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, póz. 2603, ze zm.), co znalazło wyraz w ostatnich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 877/07 niepubl.), bowiem ustawodawca w art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określił, iż ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, wymieniając przykładowo, poprzez użycie zwrotu "a w szczególności" szereg ustaw, w tym m.in. ustawę z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128). Użycie zwrotu "nie narusza" daje uprawnienie do uznania pierwszeństwa przepisów ustawy wskazanych ustawy, jako odrębnych przed przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 września 2006 r. sygn. akt I Sa/Wa 770/06 Lex nr 256599). Zdaniem Sądu aktem rangi ustawowej, który został pominięty w tym wyliczeniu, a który na mocy powyższego przepisu korzysta z prymatu pierwszeństwa, jest wyżej powołana ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w dalszej kolejności ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64 poz. 592 ze zm.), realizujące konstytucyjnie chronione prawa i wolności obywateli. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Zgodnie z art. 23 Konstytucji RP podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne, a zasada ta nie narusza postanowień art. 21 i art. 22. Wskazać należy, iż zarówno w polskim, jak i wspólnotowym rolnictwie, realizujących Wspólną Politykę Rolną, podstawową jednostką produkcyjną jest gospodarstwo rodzinne, a samo rolnictwo jest szczególnym sektorem gospodarki. Założeniem gospodarstw rodzinnych jest kontynuacja ich prowadzenia przez osoby należące do kręgu osób bliskich rolnika, przy czym celem tej polityki jest zmiana generacji w rolnictwie poprzez obejmowanie gospodarstw rolnych przez młode pokolenie. Jednocześnie zapewnia się ciągłość gospodarowania - nabywca przejmuje gospodarstwo rolne "w ruchu". Realizacja tej polityki następuje na wielu płaszczyznach; może to nastąpić poprzez spadkobranie, lecz dominującym sposobem przechodzenia gospodarstw w ręce młodego pokolenia są czynności podejmowane między żyjącymi, poprzez formy prawne uniwersalne (umowy dożywocia, darowizny, sprzedaży gospodarstwa rolnego w trybie przepisów kodeksu cywilnego) oraz formy prawne specjalne, mające postać umów cywilnoprawnych lub decyzji administracyjnych (przekazanie gospodarstwa za rentę strukturalną). Umowy darowizny i dożywocia gospodarstwa rolnego są przy tym powiązane z ubezpieczeniem społecznym rolników; wyzbycie się własności gospodarstwa rolnego (nieruchomości rolnej) w ten sposób stanowi formę zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przez rolnika mającego ustalone prawo do renty lub emerytury rolniczej i stanowi warunek jej poboru w pełnej wysokości (por. "Prawo rolne" pod red. Andrzeja Stelmachowskiego wyd. LexisNexis Warszawa 2006 wyd. 6 str. 66-68, 139-143). W świetle powyższego nie można uznać za prawidłową wykładnię przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p. w oparciu o definicję pojęcia "zbycie nieruchomości" zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Możliwość taką wyklucza szczególny charakter umowy darowizny gospodarstwa rolnego, nadany mu przepisami innych ustaw, których nadrzędność wynika z wskazanej normy konstytucyjnej oraz zasad Wspólnej Polityki Rolnej obowiązującej na obszarze Unii Europejskiej. Tym samym zakresem tego pojęcia nie jest objęta darowizna gospodarstwa rolnego następcy w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Za wskazaną wykładnią przemawia także zmiana ustawy o p.z.p., która nastąpiła ustawą z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 220 poz. 1413), a w wyniku której do art. 36 ustawy dodano ustęp 4a, zgodnie z którym opłaty, o której mowa w ust. 4, nie pobiera się w przypadku nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 oraz z 2008 r. Nr 98, poz. 634 i Nr 214, poz. 1349). W przypadku zbycia przez następcę nieruchomości przekazanych przez rolnika przepisy o opłacie, o której mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio. Zmiana ustawy weszła w życie w dniu 12 stycznia 2008 r. i była konsekwencją zaobserwowanego spadku przekazywania gospodarstw rolnych następcom w trybie wskazanych przepisów z uwagi na stosowaną praktykę naliczania opłat planistycznych w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w przypadku przekazania gospodarstwa przed upływem pięciu lat od podjęcia uchwały o zmianie planu. Z treści protokołów posiedzeń Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej wynika, iż powyższa negatywna tendencja nie była zamiarem ustawodawcy, a opracowując rządowy projekt zmian przedmiotowej ustawy legislatorzy i rząd wskazują, iż "grunty, które są przekazywane następcom mają charakter nieruchomości rolnych i zachowują dalej swój status rolny. Jeżeli nie zostają przeznaczone na inne cele - to wzrost ich wartości w związku z planem miejscowym nie następuje. Rozwiązanie rządowe zmierza w tym kierunku, aby grunty rolne służące celom rolnym były przekazywane bez przeszkód, natomiast wzrost wartości nieruchomości następuje jedynie w przypadku późniejszego przekazania gruntów na inne cele" (Biuletyn nr 1268/VI dostępny na stronach internetowych Sejmu RP VI Kadencji). W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują, iż o ile zmiana ustawy o p.z.p., w wyniku której nastąpiła zmiana art. 36 ust. 4 poprzez zastąpienie zwrotu "sprzedaż nieruchomości" zwrotem "zbycie nieruchomości", miała na celu objęcie obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej przejścia własności nieruchomości w wyniku darowizny, to z wyżej wskazanych przyczyn nie można przyjąć, iż zakres tego przepisu obejmuje także darowiznę gospodarstwa rolnego następcy w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a taką wykładnię przyjmowały stosujące prawo organy administracji samorządowej i publicznej. W przypadku skarżących dz. o numerze ewidencyjnym [...] stanowiła w dacie zawarcia aktu notarialnego rolę i zgodnie z oświadczeniem skarżącego T. D., złożonym na rozprawie nadal jest rolą i jest uprawiana przez ich syna, w ramach prowadzonego przez niego gospodarstwa. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 36 ust. 4 ustawy, stanowiącego podstawę ich rozstrzygnięć poprzez przyjęcie, iż użyte w tym przepisie sformułowanie "zbywa" obejmuje również darowiznę gospodarstwa rolnego w trybie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W świetle powyższej wykładni należy uznać za chybione te wywody skargi, w których skarżący odwołują się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00 (ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 64). W ocenie Sądu omawiana wyżej zmiana ustawy, która nastąpiła w 2004 r. (art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492), miała na celu objęcie zakresem regulacji art. 36 ust. 4 nieodpłatne przejście własności nieruchomości w drodze darowizny. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza także przepisy proceduralne, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zważyć należy, iż w sentencji tej decyzji organ I instancji określił, iż przedmiotowa opłata ustalona została z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] o powierzchni [...] m2 , tymczasem kwota opłaty ustalona w operacie szacunkowym z dnia [...] r., do którego organ odwołuje się w uzasadnieniu decyzji, ustalona została dla mniejszego obszaru, co do którego nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu, stanowiącego dotąd rolę. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał, iż opłata ustalona została w odniesieniu do obszaru działki nr ewid. [...], z której na cele zabudowy mieszkaniowej z usługami przeznacza się ok. [...] m2, pod tereny dróg zbiorczych ok. [...] m2, pod tereny urządzeń do odprowadzania i usuwania ścieków sanitarnych ok. [...] m2. Jednocześnie wskazać należy, iż biegły rzeczoznawca majątkowy przyjął powyższe wielkości jako wartości stałe i w oparciu o nie ustalił przedmiotową opłatę. Powyższe działanie niewątpliwie wynika z faktu braku przeprowadzenia podziałów geodezyjnych działki nr [...], lecz okoliczność ta w ocenie Sądu nie może stanowić przesłanki sanującej brak precyzyjnego ustalenia powierzchni gruntu, co do którego nastąpił wzrost wartości i w konsekwencji co do którego nałożono na skarżących obowiązek uiszczenia opłaty na rzecz gminy. Wskazać przy tym należy, iż wskazane wielkości obszaru nie wynikają z części tekstowej przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd można założyć, iż wynikają wyłącznie z części graficznej tego aktu. Zdaniem Sądu publicznoprawny charakter opłaty planistycznej, która stanowi daninę publiczną, o której mowa w art. 217 Konstytucji RP, nakazuje jej precyzyjne określenie, w oparciu o precyzyjne wartości przyjęte do przeprowadzenia obliczeń. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, rozstrzygnięcie musi być sformułowane precyzyjnie, aby nie budziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych i aby nie zaistniała możliwość dokonania odmiennej interpretacji tego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji dotyczy jej osnowy i musi być z nią zgodne. W przypadku zaistnienia sprzeczności pomiędzy osnową decyzji a uzasadnieniem, pierwszeństwo należy dać osnowie. Jeśli zatem w osnowie decyzji organu I instancji wymieniona jest działka nr [...] o powierzchni [...] m2 i wskazane jest, że opłata planistyczna dotyczy tej działki, a uzasadnienie decyzji stanowi o części powyższej działki, zachodzi sprzeczność uzasadnienia z osnową decyzji, co w świetle przedstawionych zasad nakazuje uznać, iż przedmiotowa opłata dotyczy całej działki nr [...] co jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p. Powyższa okoliczności nakazują uznać, iż zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Jednocześnie wskazać należy, iż brak wydzielenia działek pod drogi oraz infrastrukturę techniczną, uniemożliwiło skorzystanie z możliwości zastosowania stawki 20 % dla tych obszarów, a to nakazuje rozważyć, czy możliwe było na tym etapie ustalenie przedmiotowej opłaty w odniesieniu do obszarów, które podlegały tej niższej stawce. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa, w szczególności w aspekcie zgłoszonego w odwołaniu zarzutu nieprawidłowych wartości przyjętych do ustalenia wartości gruntów rolnych przed zmianą planu. Skarżący podnieśli, iż na tym terenie nie sposób kupić ziemię rolną o takiej klasie bonitacji za kwotę [...] zł. Do powyższego zarzutu Kolegium nie ustosunkowało się, a w uzasadnieniu swojej decyzji dokonało ogólnej oceny operatu szacunkowego, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie organ I instancji. Tymczasem to na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Formalna ocena operatu szacunkowego jest możliwa w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Możliwość uruchomienia tego trybu nie wyłącza jednakże ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego. To zaś oznacza, iż organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/2005, LEX nr 206473). Natomiast w przypadku, gdy takich wątpliwości organ nie poweźmie, ma obowiązek ustosunkować się do zarzutów podniesionych w tym zakresie przez stronę odwołującą się od decyzji naliczającej opłatę. Wymogów tych organ odwoławczy nie dopełnił, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, a na podstawie art. 152 tej ustawy w punkcie drugim sentencji orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz MK