II SA/Po 892/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wznowienia robót budowlanych Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2018r. nr [...] Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu odwołania K. C., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] lipca 2018 r., [...], którą na wniosek A. N. i I. N.: zatwierdzono projekt budowlany rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w G. - działce ewidencyjnej 8 (dalej "działka [...]"), zezwolono na wznowienie robót dotyczących rozbudowy i nałożono na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. W odniesieniu do samowolnej budowy na działce [...] Inspektor Powiatowy prowadził czynności (początkowo kontrolne) od końca 2015 r. (zob. k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W trackie kontroli nieruchomości ustalono, iż w granicy z działką 7 (sąsiednią) trwa, w miejscu rozebranego budynku, budowa budynku gospodarczego o długości 15,84 m i szerokości od 2,48 m do 8,20 m. Inwestorami robót byli A. N. i I. N.. Na wykonanie robót, rozpoczętych we wrześniu 2015 r. nie uzyskano pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r., [...] [...] (k. 66 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Inspektor Powiatowy na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – uw. Sądu, dalej "P.b.") nakazał inwestorom wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz przedłożenie zaświadczenia Prezydenta Miasta G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec przedłożenia przez A. N. i I. N. projektu budowlanego kolejnym postanowieniami Inspektor Powiatowy ustalał na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 i 59g ust. 1 P.b. opłatę legalizacyjną, które to postanowienia były jednak uchylane przez Inspektora Wojewódzkiego. Ostatecznie postanowieniem z dnia 10 listopada 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy ustalił dla inwestorów opłatę w wysokości [...] zł (k. 220 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia 14 marca 2018 r., [...] utrzymał to postanowienie w mocy (k. 235 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Opłata legalizacyjna została przez A. N. i I. N. opłacona już wcześniej i zaliczono ją na poczet ostatecznie wymaganej płatności. Decyzją z dnia z dnia 2 lipca 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy zatwierdził projekt budowlany, zezwolił na wznowienie robót dotyczących rozbudowy i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu (k. 255 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od decyzji odwołała się K. C. – współwłaścicielka działki [...] sąsiadującej z inwestycją. Podkreśliła, że zgodnie z § 9 pkt 3 uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2009 r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej osiedla K. w G. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2009 r. Nr [...], poz. 2693, dalej "uchwała [...]") na terenie 9MN można zlokalizować na działce budowlanej jeden budynek mieszkalny z dopuszczeniem jednego budynku garażowego albo gospodarczego albo garażowo-gospodarczego. W ocenie skarżącej na działce [...] powstaje drugi budynek, a nazwanie w projekcie inwestycji rozbudową budynku istniejącego z 1993 r. jest próbą obejścia zawartego w planie zakazu lokalizacji dwóch budynków gospodarczych. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymał decyzję Inspektora Powiatowego w mocy. W motywach decyzji organ odwoławczy przedstawił uwarunkowania prawne postępowania legalizacyjnego (art. 49 ust. 1, 4 i 5 P.b.), a następnie stwierdził, że zatwierdzony projekt zagospodarowania działki jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym, projekt budowlany jest kompletny i został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Nadto inwestor wpłacił ustaloną opłatę legalizacyjną. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego w takiej sytuacji, zgodnie z art. 49 ust. 4 pkt 1 oraz art. 49 ust. 5 P.b. organ nadzoru obowiązany był zatwierdzić przedłożony projekt budowlany dotyczący rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce [...] Skargę na decyzję Inspektora Wojewódzkiego wniosła K. C. zarzucając naruszenie art. 3 pkt 2, art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz, art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b., art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 9 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały [...] Wniosła jednocześnie o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W obszernych motywach skargi skarżąca skoncentrowała się na wykazaniu, że w istocie postępowanie przez Inspektorem Powiatowym od początku prowadzone było w odniesieniu do budynku gospodarczego w granicy z jej działką (7). Istnienie dwóch budynków jednoznacznie potwierdzono chociażby w protokole kontroli z dnia 15 marca 2017 r. Dopiero w toku postępowania inwestorzy zaczęli przedstawiać inwestycję jako rozbudowę budynku magazynowo-gospodarczego z 1993 r., co miało na celu obejście zawartego w planie miejscowym zakazu stawiania na działce dwóch budynków gospodarczych. K. C. podkreśliła, że organy w ogóle nie odniosły się do podnoszonych przez nią zarzutów. Nie powinny poprzestać na konstatacji o zgodności inwestycji z planem także z tego powodu, że budynek dotychczasowy i nowy są technicznie oddzielone (dylatacją), co prowadzi do wniosku, że ich związek jest jedynie funkcjonalny. K. C. stwierdziła, że wątpliwości budzi przyjęte zaświadczenie Prezydenta Miasta G. dotyczące zgodności inwestycji z planem miejscowym. W ocenie skarżącej w okolicznościach sprawy nie zwalniało ono organów nadzoru z obowiązku weryfikacji zamierzenia co do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. K. C. podała też w wątpliwość, czy o inwestycji, nawet jeżeli traktować ją jako rozbudowę, można twierdzić, że ma ona za przedmiot budynek gospodarczy. Ma on znaczne rozmiary i trudno traktować go jako obiekt "służący mieszkańcom budynku mieszkalnego", a tak definiuje się "budynek gospodarczy" w przepisach o warunkach technicznych. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. W trakcie rozprawy, która odbyła się 27 lutego 2019 r. K. C. wskazała, że w pierwszym budynku (to jest wybudowanym w 1993 r.) prowadzona jest działalność gospodarcza – warsztat samochodowy. W nowo wybudowanej części podczas rozruchu pieca wydobywał się dym, co było dla skarżącej bardzo uciążliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, albowiem organy obu instancji nie wyjaśniły sprawy w aspekcie zgodności legalizowanej inwestycji z planem miejscowym. Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada miedzy innymi "zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Z przepisu tego wynika wprost obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z planem miejscowym. Efekty tej weryfikacji – biorąc pod uwagę przepisy dotyczące treści decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.) – powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, która ma za przedmiot zatwierdzenie projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 P.b.). Jak trafnie wskazała K. C., zgodnie z § 9 ust. 3 uchwały XXXVII/430/2009 (plan miejscowy) dla terenu 9MN, w obrębie którego znajduje się działka [...], dopuszcza się "lokalizację na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego z dopuszczeniem jednego budynku garażowego albo gospodarczego albo garażowo-gospodarczego". Z przepisu tego wynika, że na działce [...] może powstać jeden budynek garażowy, gospodarczy albo garażowo-gospodarczy. Tymczasem sprawa "legalizacyjna" objęta skargą pierwotnie dotyczyła obiektu budynku gospodarczego wybudowanego na działce [...] jako drugi, względem już istniejącego na tyłach działki budynku magazynowo-gospodarczego zrealizowanego w 1993 r. Dopiero w oparciu o projekt budowlany obraz inwestycji został przedstawiony inaczej, gdyż A. N. i I. N. określili w projekcie, iż zamierzają w istocie rozbudować budynek magazynowo-gospodarczy na tyłach działki poprzez połączenie go łącznikiem z nową (legalizowaną) częścią rozbudowy, w efekcie czego powstać ma jeden obiekt. Zdaniem Sądu teza, że inwestycja stanowi rozbudowę budynku z 1993 r., a w efekcie ma powstać jeden "budynek gospodarczy", budzi wątpliwości, a w każdym razie nie można przyjąć takiego założenia całkowicie bezrefleksyjnie, jak uczyniły to organy obu instancji. Organy powinny więc powtórzyć postępowanie, a w jego ramach na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b. zweryfikować "zgodność projektu zagospodarowania działki [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności ponownie rozpoznając sprawę Inspektor Powiatowy: 1. oceni projekt inwestycji pod kątem jej przedmiotu i zajmie stanowisko, czy ze względu na charakterystykę inwestycji – zwłaszcza stopień samodzielności poszczególnych segmentów zabudowy i techniczne powiązania pomiędzy nimi (dylatacja, łącznik) – można zaakceptować założoną przez projektanta kwalifikację zamierzenia jako "rozbudowy budynku gospodarczego", czy wręcz przeciwnie: inwestycję należałoby traktować jako budowę drugiego budynku gospodarczego połączonego łącznikiem z budynkiem dotychczasowym; a w przypadku uznania, że zamierzenie budowlane może być kwalifikowane jako rozbudowa obiektu (z 1993 r.) już istniejącego: 2. powinien rozważyć, czy powstała całość ze względu na swoje znaczne rozmiary może być traktowana jako "budynek gospodarczy" w rozumieniu § 9 ust. 3 uchwały XXXVII/430/2009 (z uwzględnieniem § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), czy kwalifikuje się już jako budynek usługowy; 3. powinien odnieść się także do charakterystyki budynku z 1993 r., jako że został on wybudowany jako "magazynowo-gospodarczy" z możliwością prowadzenia w nim działalności gospodarczej (z zastrzeżeniem zakazu ujemnego wpływania na środowisko – zob. decyzję na k. 77 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, pkt 5), a oddany do użytku jako "budynek magazynowy" (zob. k. 80 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie Inspektor Powiatowy powinien rozstrzygnąć, czy jego rozbudowa może być kwalifikowana jako rozbudowa budynku gospodarczego w rozumieniu obecnie obowiązującego § 9 ust. 3 uchwały XXXVII/430/2009, czy przeciwnie - należy tą rozbudowę traktować jako rozbudowę budynku usługowego (Sąd zwrócił uwagę na tą kwestię zwłaszcza w kontekście oświadczenia K. C. złożonego na rozprawie, że w budynku na działce [...] znajduje się warsztat samochodowy). Rozstrzygnięcie wszystkich wymienionych wyżej kwestii powinno być poprzedzone rzetelnym zebraniem materiału dowodowego, w tym kontrolą nieruchomości w trakcie której wykonane zostaną fotografie budynku z 1993 r. oraz budowy objętej postępowaniem, ze szczególnym uwzględnieniem miejsc, w których ma dojść do budowy łącznika stanowiącego według projektu część wspólną obu segmentów zamierzenia (to jest budynków 1 i 2 według rysunku na stronie 5 projektu budowlanego). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił decyzje obu instancji. Stwierdził bowiem, że doszło do naruszenia wskazanej przez K. C. grupy przepisów procedury administracyjnej, zwłaszcza regulujących postępowanie wyjaśniające (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). Sąd nie zajął stanowiska co do zarzutów materialnoprawnych, zwłaszcza podstaw prawnych decyzji wynikających z art. 3 pkt 2, art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz, art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b., a także co do zgodności inwestycji z § 9 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały XXXVII/430/2009. W tej kwestii powinny się wypowiedzieć organy nadzoru budowlanego, uwzględniając przy tym wskazania przedstawione powyżej.