II SA/Po 892/25

Dnia 19 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2026 roku sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 września 2025 r. (znak: [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 listopada 2024 r. (znak: [...]) o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy nośnika reklamowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nośnik ten znajduje się na działce nr [...] ark. 25 obręb [...], przy ul. [...] w P.. Wniosek o wydanie przedmiotowego zaświadczenia został złożony w dniu 28 października 2024 r. przez spółkę A. S.A. z siedzibą w W. . Wydanie zaświadczenia było powiązane z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia 23 lipca 2024 r. (nr [...]), nakładającym na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów w ramach toczącego się postępowania legalizacyjnego. Prezydenta Miasta [...] postanowieniem z dnia 19 listopada 2024 r. (znak: [...]) odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy nośnika reklamowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjaśniając, że na terenie obejmującym działkę od dnia 05 sierpnia 2023 r. obowiązuje tzw. uchwała krajobrazowa – uchwała Rady Miasta [...] z dnia 11 lipca 2023 r. (nr [...]) w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Miasta [...]. Zgodnie z przepisami ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, z dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej przestały obowiązywać w tym zakresie dotychczasowe regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...] i [...]". W związku z tym, wydanie zaświadczenia o żądanej przez stronę treści okazało się niemożliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołanym na wstępie postanowieniem dnia 25 września 2025 r. (znak: [...]), po rozpoznaniu zażalenia spółkę A. S.A. z siedzibą w W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 19 listopada 2025 r., podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 217 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako "K.p.a.") w zw. z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego (art. 6-10 K.p.a.). Według skarżącej, organ utrzymał w mocy postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, mimo że w sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do jego wydania, w szczególności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wprost wymagał przedłożenia zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie z tzw. "uchwałą krajobrazową". W sytuacji, gdy uchwała krajobrazowa zastępuje przepisy planu miejscowego, organ powinien wydać zaświadczenie wskazujące, w jakim zakresie nowa uchwała modyfikuje obowiązujący plan i czy nośnik jest zgodny z tymi uwarunkowaniami, a odmowa wydania zaświadczenia, jak podkreśla skarżąca, bezpośrednio pozbawia ją prawa i możliwości legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego; 2. art. 218 § 2 K.p.a. oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.). Skarżąca twierdzi, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w sposób niepełny i niewnikliwy, a pomiary nośnika i odległości dokonane przez organ I instancji są "przybliżone, orientacyjne i niewiarygodne"; 3. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli braku zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne. Skarżąca wskazała na bezwzględną konieczność zawieszenia obecnego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 547/23. Wyrok WSA stwierdził nieważność niektórych zapisów uchwały krajobrazowej (np. § 10), ale oddalił skargę w pozostałym zakresie. Ponieważ podstawą odmowy wydania zaświadczenia dla A. S.A. był § 6 uchwały krajobrazowej (dotyczący wymagań odległościowych), a wniesiona skarga kasacyjna dotyczy właśnie tej części wyroku z dnia 25 stycznia 2024 r. kwestia legalność tego przepisu jest wciąż otwarta i nie można na nim opierać rozstrzygnięć. Na poparcie tego zarzutu skarżąca wskazała, że w innych, analogicznych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu decydował się na zawieszanie postępowań do czasu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Materialnoprawną podstawą wydania zaświadczenie jest art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny. Samo zaświadczenie ma charakter wyłącznie materialno-technicznej czynności urzędowej. Jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu, i sprowadza się do urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego lub prawnego istniejącego ściśle w dacie wydania tego zaświadczenia, w oparciu o dane znajdujące się w posiadaniu organu (ewidencje, rejestry). Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej, nie kształtuje stosunków prawnych ani nie może opierać się na domniemaniach czy przypuszczeniach, co do przyszłego stanu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe, stanowisko organów administracji orzekających w niniejszej sprawie należy uznać za w pełni prawidłowe. W dacie orzekania przez organy obu instancji (oraz w dacie złożenia wniosku), w obrocie prawnym funkcjonowała i obowiązywała uchwała krajobrazowa Rady Miasta [...] z dnia 11 lipca 2023 r. Jej wejście w życie uchyliło uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym nośników reklamowych. Skoro zatem prawo miejscowe uległo zmianie i w zakresie reklam przestały obowiązywać zapisy planu miejscowego, organ nie miał podstaw prawnych, by wydać zaświadczenie o zgodności inwestycji z ustaleniami tego planu. Organ wydający zaświadczenie jest bezwzględnie związany stanem prawnym obowiązującym na dzień jego wydania. W ocenie Sądu za bezzasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 217 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 6-10 K.p.a. Zarzut ten opiera się na błędnym założeniu, że organ administracji ma obowiązek dostosować treść zaświadczenia do żądań innego organu (PINB) lub dokonywać analizy prawnej. Tymczasem, jak powyżej wskazano, zaświadczenie jest wyłącznie aktem wiedzy organu, a nie aktem woli, i nie ma charakteru prawotwórczego. Sprowadza się ono do potwierdzenia stanu faktycznego lub prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Ponieważ od dnia 5 sierpnia 2023 r. na terenie [...] obowiązuje tzw. uchwała krajobrazowa, która wyłączyła stosowanie dotychczasowych uregulowań planu miejscowego w zakresie reklam, organ I instancji obiektywnie nie mógł potwierdzić zgodności nośnika z tym planem. Co więcej, skarżąca domagała się, aby organ w zaświadczeniu wskazał, "w jakim zakresie nowa uchwała modyfikuje obowiązujący plan". Jest to żądanie całkowicie sprzeczne z naturą zaświadczenia. W trybie wydawania zaświadczeń niedopuszczalne jest dokonywanie ocen prawnych niewynikających wprost z ewidencji i rejestrów. Zaświadczenie służy do prostego ujęcia stanu prawnego lub faktycznego, a nie do dokonywania wykładni relacji między dwoma aktami prawa miejscowego. Fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim postanowieniu literalnie domagał się zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem, nie uprawnia Prezydenta Miasta do poświadczenia nieprawdy (czyli zaświadczenia o zgodności z aktem, który w tym zakresie już nie obowiązuje). Organ wydający zaświadczenie jest związany wyłącznie obiektywnym prawem, a nie treścią wezwania innego organu. Podobnie za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 218 § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. Zarzut ten wynika z niezrozumienia granic postępowania wyjaśniającego w sprawach o wydanie zaświadczenia. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i opiera się na danych, które organ już posiada. W tym trybie w ogóle nie jest dopuszczalne dokonywanie nowych ustaleń faktycznych, które nie wynikają z prowadzonych ewidencji. Twierdzenie skarżącej, że pomiary nośnika były "orientacyjne i niewiarygodne" oraz że organ powinien był przeprowadzić szczegółowe pomiary w ramach oględzin (zapewniając stronie czynny udział), jest bezprzedmiotowe. Art. 218 § 2 K.p.a. pozwala jedynie na postępowanie wyjaśniające w "koniecznym zakresie", co w orzecznictwie rozumie się jako badanie posiadanych rejestrów, a nie organizowanie wizji lokalnych czy przeprowadzanie dowodów z pomiarów geodezyjnych w terenie. Główną przyczyną odmowy wydania zaświadczenia była fundamentalna przeszkoda prawna (zmiana stanu prawnego wywołana wejściem w życie uchwały krajobrazowej), a nie to, czy nośnik był oddalony o 5 czy 10 metrów od innego obiektu. Ewentualne zarzuty co do dokładności fizycznych pomiarów billboardu nie mają wpływu na fakt, że plan miejscowy, o którego zaświadczenie wnosiła strona, w analizowanym zakresie po prostu nie obowiązywał Odnosząc się do kluczowego zarzutu skargi, tj. braku zawieszenia postępowania w związku z toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowaniem ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 547/23, dotyczącym wspomnianej uchwały krajobrazowej, Sąd uznaje ten zarzut za chybiony. Fakt zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego, a nawet nieprawomocne stwierdzenie jego nieważności przez sąd I instancji, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dopóki dany akt normatywny (w tym przypadku uchwała krajobrazowa) nie zostanie prawomocnie i ostatecznie wyeliminowany z obrotu prawnego, korzysta on z domniemania legalności i powszechnie obowiązuje. Organy administracji rozpatrujące wniosek o wydanie zaświadczenia są zobligowane opierać się na stanie prawnym aktualnym na dzień jego wydania. Ewentualne przyszłe rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które mogłoby hipotetycznie wyeliminować z obrotu prawnego przepisy uchwały krajobrazowej, stanowić będzie zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie może paraliżować bieżących postępowań o charakterze wyłącznie rejestrowo-potwierdzającym (jakim jest wydanie zaświadczenia). Wobec faktu, że organy dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści była w pełni uzasadniona i zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.