II SA/Po 893/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...], II. zasądza od organu na rzecz skarżącej E. B. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Wojewódzkim Inspektorem"), po rozpatrzeniu zażalenia E. B., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] września 2020 r., [...] w sprawie nakazania przedłożenia dokumentów dotyczących budynku garażowego położonego na działce [...] w granicy z działką [...] przy ul. [...] w M.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2020 r.) K. W. wniosła o przeprowadzenie kontroli legalności budynku położonego na działce [...] przy ul. [...] w M. oraz sprawdzenie stanu technicznego ogrodzenia murowanego zlokalizowanego na tej samej działce (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Powiatowy Inspektor poinformował o przeprowadzeniu kontroli legalności przedmiotowego budynku oraz stanu technicznego ogrodzenia murowanego w dniu [...] lipca 2020 r. w godz. [...][...] (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W protokole kontroli wskazano, że budynek gospodarczy o wymiarach [...] x [...] m położony na działce [...] w granicy z działką [...] przy ul. [...] w M. został zbudowany około [...] r. przez poprzedniego właściciela działki [...], I. K. (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Obecna właścicielka, E. B., nabyła nieruchomość wraz z garażem w 2008 r. i nie posiada dokumentacji związanej z budową tego budynku. Jednocześnie odnotowano, że pomiędzy działkami [...] i [...] jest zlokalizowane murowane ogrodzenie o wysokości [...] m, które wymaga remontu ze względu na zły stan techniczny, w tym odchylenie muru od pionu. E. B. wskazała, że nie była inwestorem przedmiotowego ogrodzenia (był nim W. B., były właściciel działki [...]). Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor wszczął postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie w aktach odnotowano pismo Powiatowego Inspektora do Starosty [...] w sprawie udzielenia informacji, czy na budowę przedmiotowego budynku zostało wydane pozwolenie budowalne (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz pismo skierowane do Urzędu Miejskiego w M. również zawierające prośbę o udzielenie informacji, czy zostało wydane pozwolenie budowalne oraz czy dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Starosta P. poinformował, że w rejestrach obejmujących lata 1990–2000 nie znajduje się wniosek dotyczący wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazanego budynku, zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na działce [...] (k. 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Burmistrz Gminy M. w odpowiedzi z dnia [...] lipca 2020 r. również poinformował o braku dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku jednocześnie wskazując, że działka [...] nie jest objęta żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (k. 30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzupełniającym piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz Gminy M. poinformował, że ostatnim planem obowiązującym na tym terenie w latach 1991–2000 był plan podjęty uchwałą nr XXI/126/91 Rady Miasta i Gminy w Mosinie z dnia 30 grudnia 1991 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina (Dz. Urz. Woj. Poz. z 1992 r. Nr 2, poz. 13), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Według ustaleń tego planu działka [...] była przeznaczona w części pod tereny zabudowy jednorodzinnej, oznaczone symbolem [...], a w części pod tereny ogrodów przydomowych, oznaczone symbolem [...] (k. 34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor poinformował o przeprowadzeniu kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego w dniu [...] września 2020 r. w godz. [...] (k. 57 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W protokole pokontrolnym wskazano, że budynek wymaga remontu w związku z licznymi pęknięciami ścian (k. 60 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2020 r. Powiatowy Inspektor poinformował, że postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w M. od tego momentu będzie prowadzone w sprawie budynku garażowego położonego na działce [...] przy ul. [...] w M. (k. 63 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od powyższego zawiadomienia E. B. wniosła zażalenie. Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia (k. 72 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał, że zażalenie jest środkiem odwoławczym przysługującym od postanowień, natomiast od zawiadomienia – jako czynności organu niemającej postaci postanowienia – nie przysługuje zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., [...] Powiatowy Inspektor nakazał E. B. w terminie 60 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia przedłożyć: 1) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) szkic obiektu wraz z opisem; 4) projekt zagospodarowania działki. W uzasadnieniu wskazano, że budynek został zrealizowany bez pozwolenia na budowę, a działka [...] nie jest objęta planem miejscowym. Powiatowy Inspektor uznał, że w tym zakresie wymaga wyjaśnienia: czy w sprawie należy zastosować ustawę z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej "P.b. z 1974 r."), czy ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."). Powyższe jest niezbędne do późniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ zaznaczył dalej, że współcześnie budynki garażowe wymagają zgłoszenia, stąd kwalifikując tak budynek należy zastosować do procedury legalizacyjnej przepisy art. 49b P.b. Pismem z dnia [...] września 2020 r. E. B. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie (k. 5–6 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazała, że na działce [...] nie istnieje budynek garażowy, poza budynkiem mieszkalnym znajduje się tam jedynie budynek gospodarczy. Skarżąca podkreśliła, że niesłusznie Powiatowy Inspektor dokonał w trakcie toczącego się postępowania zmiany jego nazwy z postępowania "w sprawie budynku gospodarczego" na postępowanie "w sprawie budynku garażowego". Wskazano, że przedmiotowy budynek został wybudowany niemal 30 lat temu jako budynek gospodarczy. Zakwalifikowanie go do grupy budynków garażowych wymagałoby spełnienia odpowiednich warunków technicznych określonych w § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), których budynek ten nie spełnia. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., [...] Wojewódzki Inspektor uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu przedstawienia dokumentów i w tej części orzekł o obowiązku przedstawienia dokumentów w terminie do dnia [...] stycznia 2021 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy (k. 11–13 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2020 r. kontroli ustalono, iż położony na terenie działki [...] budynek o wymiarach [...] x [...] m może pełnić funkcję garażu, gdyż posiada bramę wjazdową, a na posadzce znajdują się ślady podobne do zrobionych przez opony samochodowe w wyniku częstego przejeżdżania. Również w ekspertyzie z dnia [...] stycznia 2020 r. dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego i garażowego położonych przy ul. [...] w M. budynek ten jest nazywany garażem (k. 49–56 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wojewódzki Inspektor podkreślił także, że w sprawie ustalono, iż budynek powstał przed 1995 r. i został wybudowany bez pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b. z 1974 r.). Z kolei zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Art. 48 P.b. znajduje zastosowanie zasadniczo w przypadku obiektów, przed których realizacją wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W pozostałych przypadkach do obiektów powstałych nielegalnie przed dniem [...] stycznia 1995 r. zastosowanie znajdują przepisy aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że organ pierwszej instancji słusznie zobowiązał E. B. do przedłożenia wskazanej dokumentacji, umożliwiającej późniejsze przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, jako, że powinno się ono toczyć na podstawie art. 49b P.b. (współcześnie budowa garaży warunkowana jest zgłoszeniem zamiaru budowy). Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. E. B. zaskarżyła w całości powyższe postanowienie (k. 3–4 akt sądowych) zarzucając naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na tym, że nie sprawdzono daty budowy budynku i w konsekwencji błędnie przyjęto datę jego powstania. Z dołączonego do skargi oświadczenia poprzedniego właściciela działki [...], I. K., wynika że budynek został wybudowany legalnie w latach [...] (k. 5 akt sądowych). W obszernym uzasadnieniu E. B. odniosła się do istniejącego konfliktu sąsiedzkiego pomiędzy nią a wnioskującą o przeprowadzenie kontroli legalności budynku K. W., wskazując szkody, które skarżąca poniosła z powodu prac budowlanych prowadzonych przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 8 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy odnieść się do istotnej kwestii proceduralnej, która zaważyła o rozstrzygnięciu sprawy. Organy pierwszej i drugiej instancji nie dokonały jednoznacznych ustaleń dotyczących istotnych elementów stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie nie zostały jednoznacznie ustalone dwie kwestie. Po pierwsze, organy przyjęły założenie, ale nie ustaliły w sposób dostatecznie wnikliwy, kiedy sporny budynek został zbudowany. Z akt sprawy wynika, że E. B. podczas kontroli dnia [...] lipca 2020 r. wskazała, iż obiekt ten został zbudowany około [...] r. przez poprzedniego właściciela I. K. (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jednakże z oświadczenia I. K. dołączonego do skargi wynika wprost, że powstanie budynku datuje się na lata [...] (k. 5 akt sądowych). Ustalenie to ma znaczenie z perspektywy kolejnej istotnej okoliczności: weryfikacji legalności obiektu. Z akt sprawy wynika jedynie, że zostały podjęte próby ustalenia czy w rejestrach prowadzonych przez Starostę P. i Burmistrza Gminy M. znajdują się wniosek dotyczący wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazanego budynku, zawiadomienie o zakończeniu budowy lub zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych na działce [...] (k. 28 i 30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zlecony zakres badania zawężono jednak do lat [...], co było skutkiem założenia, że budynek wybudowano w [...] r. Oświadczenie poprzedniego właściciela I. K. podaje jednak w wątpliwość tak przyjętą datę budowy. Zdaniem Sądu Powiatowy Inspektor rozpoznając sprawę powinien w pierwszej kolejności podjąć próbę ustalenia w sposób bardziej wnikliwy, kiedy kontrolowany obiekt budowlany został posadowiony na działce [...] Ustalenia tego może dokonać poprzez zwrócenie się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, który przejął wykonywanie zadań Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (zlikwidowanego [...] grudnia 2017 r.), z prośbą o udostępnienie ewentualnych posiadanych w zasobie fotografii lotniczych wykonanych na przestrzeni lat. Powyższe może dostarczyć obiektywnych danych wskazujących na datę lub przybliżony okres zbudowania spornego budynku. Uzupełniająco organ może przeprowadzić także dowód z przesłuchania świadka, I. K., poprzedniego właściciela działki [...] oraz inwestora posadowionego na niej budynku, jak i pozyskać od niego wiedzę, czy zachowały się jakiekolwiek dokumenty lub dowody (fotografie) obrazujące okres powstania budynku. Po sprecyzowaniu daty lub okresu budowy budynku Powiatowy Inspektor powinien dopiero podjąć się ustalenia drugiej z budzących wątpliwości okoliczności, to jest przeprowadzić weryfikację, czy budynek powstał legalnie. Na tę okoliczność powinien ponownie zwrócić się do Starosty [...] i Burmistrza Gminy M. w celu ustalenia czy w rejestrach obejmujących domniemane lata budowy znajduje się jakakolwiek dokumentacja budynku. Dopiero po ustaleniu pełnego stanu faktycznego sprawy, jeśli okazałoby się, że przedmiotowy budynek powstał nielegalnie, organ może przystąpić do oceny możliwości zalegalizowania tego obiektu budowlanego mając na względzie istniejące przepisy intertemporalne regulujące kwestie stosowania nowych albo dotychczasowych przepisów ustawowych zawartych w Prawie budowlanym. Sąd nadmienia, że jeżeli na skutek przeprowadzonych dowodów potwierdziłoby się, iż obiekt powstał jednak w 1991 r. (czyli w dacie pierwotnie założonej), to ponowne występowanie o weryfikację rejestrów do Starosty [...] i Burmistrza Gminy M. może nie być konieczne. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (co znalazło potwierdzenie w nowej redakcji przepisu art. 7 K.p.a. – na wniosek strony lub z urzędu). Ponadto należy podkreślić, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności, a w razie potrzeby konfrontować i uzupełniać. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób przekonujący w jakim okresie mógł powstać sporny budynek. W konsekwencji naraziły się na zarzut, że archiwalne rejestry organów architektoniczno-budowlanych badano za niewłaściwy okres. Organ ponownie rozpatrując sprawę będzie miał na względzie także art. 107 § 3 K.p.a. wskazujący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z wymienionych powodów Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") – w punkcie I. wyroku uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota uiszczonego wpisu od skargi (k. 2 akt sądowych). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a., po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu w drodze zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 marca 2021 r. (k. 22 akt sądowych).