II SA/Po 894/18

Dnia 5 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działają na postawie art. 127 § 3 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r. Starosta P. zezwolił J. K. na trwałe wyłączenie z produkcji 0,0640 ha gruntów ornych klasy IIIa wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego – stanowiących część działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] (ark. Mapy 1) gm. [...], pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto, Starosta P. zwolnił J. K. z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów ornych o powierzchni 0,05 ha oraz ustalił obowiązek uiszczenia należności jednorazowej w kwocie [...]zł z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów ornych o powierzchni 0,0140 ha i ustalił wysokość opłaty rocznej na kwotę [...]zł. Nadto zobowiązał J. K. do pisemnego zawiadomienia organu o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowania Starosta P. kilkukrotnie zwracał się do J. K. o udzielenie pisemnej informacji, czy rozpoczęta została budowa budynku mieszkalnego. Obecnym właścicielem działki nr [...] jest S. L., który wyjaśnił że przedmiotową działkę nabył w drodze licytacji komorniczej w 2016 r. Starosta P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o udzielenie informacji, czy dla ww. działki zostało złożone zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych, o ich zakończeniu lub wniosek o pozwolenie na użytkowanie. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wskazał, że J. K. zawiadomiła organ o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót ([...] lipca 2011 r.). W dniu [...] listopada 2017 r. przeprowadzano oględziny działki nr [...]. O terminie czynności zawiadomiono J. K. i nowego właściciela nieruchomości - S. L.. W toku oględzin ustalono, że w granicach przedmiotowej działki rozpoczęto budowę budynku mieszkalnego, a wysokość ścian sięga pierwszego stropu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta P. zwolnił J. K. z obowiązku uiszczenia należności w wysokości [...] zł określonej w pkt. 3 ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. wskazując, że doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji. Wartość gruntu ustalono w oparciu o cenę zakupu nieruchomości w dniu [...] stycznia 2011 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. S. L. wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., podnosząc, że działkę nr [...] nabył w drodze licytacji komorniczej w dniu [...] listopada 2016 r. Wyjaśnił również, że zapoznał się z dokumentami dot. przedmiotowej nieruchomości, w której nie było żadnej wzmianki o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej oraz wynikających z tego tytułu obciążeniach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie wskazało, że w przedmiotowej sprawie należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Jak wyjaśniono, procedura wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, w tym między innymi sposób określenia należności jednorazowej i opłaty rocznej została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 116). Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która świetle art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy. Wysokość należności określa art. 12 ust. 7 powołanej powyżej ustawy, zgodnie natomiast z art. 12 ust. 6 ustawy należność tą pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, tj. w dniu rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntu. Ostateczna wysokość należności zostaje ustalona w odrębnej decyzji po poinformowaniu organu o faktycznym wyłączeniu gruntu z produkcji, według jego wartości na dzień faktycznego ich wyłączenia z produkcji leśnej. Wysokość opłaty rocznej stanowi natomiast 10 % wysokości należności ustalonej zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy i jest niezależna od wartości rynkowej. Przepisy ustawy przewidują, że w razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzje o wyłączeniu z produkcji rolniczej, a niewyłączonych jeszcze faktycznie z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączy grunt z produkcji. Taka sama sytuacja ma miejsce, w razie zbycia gruntów wyłączonych już z produkcji - w tym przypadku obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywca jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tych obowiązkach, jednakże fakt niepoinformowania nabywcy nie ma wpływu na jego obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych. Decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej reguluje status prawny nieruchomości. Z uwagi na fakt, że cechy osobiste adresata decyzji nie odgrywają tu w zasadzie żadnej roli, ustawodawca pozwala na przejście togo uprawnienia na następcę prawnego gruntu. Ponieważ obowiązek wnoszenia opłat i należności związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej wynika bezpośrednio z przepisu prawa, a nie z decyzji administracyjnej, a zmiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat odbywa się w trybie regulowanym prawem cywilnym (nabycie gruntu rolnego), to w myśl art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę z mocy prawa. Nabywca gruntu rolnego wstępuje w prawa i obowiązki zbywającego te grunty. W przepisach ustawy nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej dla nabywcy. Zamiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji - w świetle treści omawianego art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - odbywa się w trybie regulowanym prawem cywilnym, poprzez zawarcie umowy skutkującej nabyciem gruntów (przeniesieniem prawa własności). Nabywca gruntów wstępuje w prawa i obowiązki zbywającego te grunty - na nabywcę przechodzi obowiązek uiszczenia opłat rocznych. Na zbywcy ciąży obowiązek poinformowania o tym nabywcy. W realiach przedmiotowej sprawy S. L. nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. zezwalającej zezwolił J. K. na trwałe wyłączenie z produkcji 0,0640 ha gruntów ornych klasy IIIa wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego - stanowiących część działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] (ark. Mapy 1) gm. [...], pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a obowiązek ponoszenia przez S. L. opłaty rocznej wynika z przepisu prawa i nabycia nieruchomości na podstawie przepisów prawa cywilnego, zatem odwołującemu nie przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. L. podnosząc zarzut naruszenia art. 869 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 1016 § 6 Kodeksu postępowania cywilnego. W uzasadnieniu skargi wskazano na okoliczności nabycia przedmiotowej nieruchomości wskazując, że skarżący, nabywając nieruchomość w drodze licytacji, nie był świadomy obciążeń publicznoprawnych, związanych z odrolnieniem działki i związanymi z tym opłatami, a w konsekwencji nie może być on obecnie osobą zobowiązaną do zapłaty określonej kwoty pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. Zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z przyjętą doktryną, jak również z istniejącym orzecznictwem sądów administracyjnych powyżej powołany przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością, jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. W realiach przedmiotowej sprawy kwestionowaną przez skarżącego decyzja z dnia [...] maja 2011 r. Starosta P. zezwolono J. K. na trwałe wyłączenie z produkcji 0,0640 ha gruntów ornych klasy IIIa wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego – stanowiących część działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] (ark. Mapy 1) gm. T. Podgórne, pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto, Starosta P. zwolnił J. K. z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów ornych o powierzchni 0,05 ha oraz ustalił obowiązek uiszczenia należności jednorazowej w kwocie [...]zł z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów ornych o powierzchni 0,0140 ha i ustalił wysokość opłaty rocznej na kwotę [...]zł. Nadto zobowiązał J. K. do pisemnego zawiadomienia organu o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowania. Skarżący nabył własność przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] sierpnia 2016 r. Nie był on zatem stroną postępowania administracyjnego zakończonego w dniu [...] maja 2011 r., a co za tym idzie nie mógł on skutecznie wnieść odwołania od powyższej decyzji. Odwołanie może wnieść bowiem wyłącznie strona postępowania – w przedmiotowej sprawie jedynie J. K. – w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Powyższej okoliczności prawnej, jaką była niemożność wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nie zmienił również fakt doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] maja 2011 r., gdyż jak wyżej wskazano, nie był on stroną postępowania zakończonego powyższą decyzją. Z tego też punktu widzenia – niezależnie od okoliczności przedmiotowych związanych z treścią zaskarżonego postanowienia oraz podnoszonymi przez skarżącego okolicznościami dotyczącymi nabycia własności nieruchomości (w drodze licytacji komorniczej), w sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.