II SA/Po 897/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. L. na orzeczenie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] 2010r. Nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej; I. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] 2010r. [...], II. określa, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. /-/J. Zieliński /-/B. Drzazga /-/E. Podrazik Orzeczeniem z dnia [...] 2010r. Komendant Miejski Policji w K, na podstawie art. 135j ust.1 pkt. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007r. nr 43, poz. 277 z późn. zm, zwanej dalej u.o p.): 1) uniewinnił obwinionego podinsp. K. L. - Naczelnika Wydziału Organizacji Służby i Operacji Policyjnych Komendy Miejskiej Policji w K. od zarzutu tego, że w dniu 26 marca 2010r. jako policjant Komendy Miejskiej Policji w K., będąc wyznaczony na dowódcę akcji zabezpieczenia meczu A. G. K. – L. Ch. w dniu 27 marca 2010r. w sposób nieprawidłowy opracował plan dowódcy akcji zabezpieczenia meczu nie zaplanował wyposażenia policjantów NPP w broń gładkolufową z amunicją niepenetracyjną, to jest od naruszenia dyscypliny służbowej określonego w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji. 2) Tym samym orzeczeniem K. L. został uznany za winnego tego, że w dniu 26 marca 2010r. jako policjant Komendy Miejskiej Policji w K., będąc wyznaczony na dowódcę akcji zabezpieczenia meczu A.G. K.– L. Ch. w dniu 27 marca 2010r. w sposób nieprawidłowy opracował plan dowódcy akcji zabezpieczenia meczu, w ten sposób, że nie przewidział różnych, wynikających z możliwych zachowań kibiców, wariantów działań sił policyjnych , nie sprecyzował zasad współdziałania pomiędzy Policją a służbami porządkowymi organizatora to jest naruszenia dyscypliny służbowej określonego w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji. 3) Tym samym orzeczeniem K. L. uznano za winnego tego, że w okresie od 1. lutego 2010r. do 1 marca 2010r. jako Naczelnik Wydziału Organizacji Służby i Operacji Policyjnych Komendy Miejskiej Policji w K. w sposób nieprawidłowy sprawował kontrolę nad wykonaniem czynności zleconych podwładnemu mł. asp. M. Sz. - Zastępcy Dyżurnego KMP w K., w zakresie przeprowadzenia postępowania o wydanie opinii Komendanta Miejskiego Policji w K., niezbędnej do uzyskania zezwolenia na przeprowadzenie imprez masowych - meczów piłki nożnej klubu A. G. K. w rundzie wiosennej 2009/2010, w ten sposób, że zaakceptował błędny wniosek prowadzącego o wydanie pozytywnej opinii, pomimo, iż organizator nie przedłożył niezbędnych danych mających wpływ na bezpieczeństwo planowanych imprez, w tym informacji wymaganych przepisami ustawy z dnia 20 marca 2009r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. nr 62, poz. 504, zwanej dalej o.b.i.m.). Ponadto brak właściwej kontroli nad realizacją czynności przez prowadzącego postępowanie spowodował wydanie opinii z przekroczeniem terminu określonego w art. 25 ust. 3 ustawy o.b.i.m. Ponadto nie sprawując właściwej kontroli nad czynnościami podwładnego, obwiniony w sposób nieprawidłowy wypełnił obowiązek kontrolowania sposobu wykonania zleconych działań i uzyskanych rezultatów, wynikający z § 6 pkt 2 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, tym samym dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej określonego w art. 132 ust. 3 pkt.2 u.o p. i za te naruszenia wymierzono mu karę dyscyplinarną nagany. W uzasadnieniu postanowienia Komendant Miejski Policji w K wskazał, iż analiza "planu dowódcy akcji" autorstwa obwinionego pozwala na stwierdzenie, że w pkt. 4 "Warianty działań", K. L. nie określił sposobu działania sił policyjnych wyznaczonych do zabezpieczenia meczu w przypadku zakłócenia porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz wystąpienia przez organizatora z żądaniem wprowadzenia sił policyjnych, pomimo, że wymóg taki nakłada pkt I pakt 6 "Zasad opracowania planu działania dowódcy operacji" stanowiących załącznik nr 4 do Zarządzenia nr 213 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 lutego 2007r. w sprawie metod i form przygotowania i realizacji zadań Policji w przypadkach zagrożenia życia i zdrowia ludzi lub ich mienia albo bezpieczeństwa i porządku publicznego. Również ze wzoru "Planu działania dowódcy operacji policyjnej" stanowiącego załącznik nr 3 do ww. Zarządzenia: "Przewidywane warianty działań" wynika, że obowiązkiem opracowującego plan jest uwzględnienie możliwego sposobu wykonania zadania na bazie wniosków z analizy zadania i oceny czynników wpływających na wykonanie zadania. Za lakoniczny i niewystarczający uznano dokonany przez obwinionego w przedmiotowym Planie zapis dotyczący interwencji policjantów w przypadku gdyby służby porządkowe nie były w stanie poradzić sobie z zaprowadzeniem porządku na stadionie. Organ wskazał również, że organizator imprezy w dokumentach przedłożonych Policji, wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie przedstawił sposobów łączności pomiędzy podmiotami uczestniczącymi w zabezpieczeniu imprezy, z czego obwiniony nie wyciągnął należytych wniosków, a przedstawiony przez K. L. sposób porozumiewania się: "kontakt bezpośredni", uznano za nieprzekonujący. Organ wskazał także na zastrzeżenia dotyczące zaakceptowanego przez K. L. planu graficznego załączonego przez organizatora do wniosku o zezwolenie na organizację imprez, w kwestii dotyczącej sposobu przemieszczania się kibiców na stadionie oraz dróg ewakuacyjnych. Obwiniony nie zwrócił także uwagi na błąd podwładnego lustrującego stadion polegający na akceptacji braku trwałego wyłączenia sektorów niedostępnych dla kibiców, co zapobiegłoby możliwości swobodnego przemieszczania się ich po stadionie. Odwołanie od ww. orzeczenia wniósł K. L., stwierdzając, że czuje się niewinny i zarzucając: - naruszenie art. 135c ust. 6 ustawy o Policji albowiem wszczęcie postępowanie dyscyplinarnego nastąpiło przez organ do tego nieuprawniony; - niewydanie przez prowadzącego postępowanie dyscyplinarne postanowienia o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego złożonego w piśmie z dnia 8 lipca 2010r. co spowodowało, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie był kompletny; - naruszenie procedury w zakresie przedłużenia terminu prowadzenia czynności dowodowych; - błędne ustalenie, iż mecz piłki nożnej, który odbył się w dniu 27 marca 2010r. był imprezą masową; Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] 2010r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, działając na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż Komendant Miejski Policji w K został wyznaczony do przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego przeciwko policjantowi KMP w K. na podstawie polecenia wydanego przez Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu. Polecenie to zostało wydane jeszcze przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Zdaniem organu II instancji art. 135c ust. 6 ustawy o Policji ma zastosowanie w sytuacjach gdy postępowanie zostało już wszczęte i już toczy się. Organ stwierdził również, iż: - naruszenie procedury w zakresie przedłużenia terminu prowadzenia czynności dowodowych nie stanowi istotnego uchybienia i pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie; - brak wydania postanowienia o uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu wniosku dowodowego nie wpłynęło w istotny sposób na przebieg postępowania, gdyż wniosek ten został w całości uwzględniony; - mecz piłki nożnej, który odbył się 27 marca 2010r. był imprezą masową, - załączone do odwołania wnioski dowodowe zostały wcześniej złożone przez obrońcę obwinionego, a rzecznik dyscyplinarny wydał w tej materii postanowienie, utrzymane w mocy przez Komendanta Miejskiego Policji w K; - postanowienie o zakończeniu czynności dowodowych zostało wydane przez rzecznika dyscyplinarnego, a pismo obrońcy zawierające wnioski dowodowe sporządzono w dniu 25 sierpnia 2010r. a więc już po zakończeniu tych czynności. Skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. L. domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia organu II instancji, a także orzeczenia organu I instancji, zarzucając: - wydanie orzeczenia w I instancji przez nieuprawniony organ, z naruszeniem art. 135 c ust. 6 ustawy o Policji; - wydanie zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem art. 2, art. 7 oraz art. 30 i 32 ust. 1 Konstytucji RP; - wydanie zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem art. 135f ust. 6, art. 135 g ust. 1; art. 135 i ust. 6; art. 135 f ust. 8 ustawy o Policji, a także z naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2003r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów, a także z naruszeniem art. 3 pkt 3 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o b.i.m. W uzasadnieniu skarżący zwrócił w szczególności uwagę, iż organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do K. L. był Komendant Miejski Policji w K.. Organ ten nie otrzymał od organu nadrzędnego postanowienia informującego o wyłączeniu go od tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Całość problematyki odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje rozdział 10 ustawy o Policji. Jedynie w art. 135 p ustawa ta pozwala odpowiednio stosować w zakresie w niej nieuregulowanym przepisy kodeksu postępowania karnego dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Zgodnie z art. 138 ustawy o Policji od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepisy ustawy o Policji regulują kwestię właściwości organów uprawnionych do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. I tak art. 133. 1 ustawy o Policji wskazuje, że przełożonym dyscyplinarnym jest przełożony, o którym mowa w art. 32 ust. 1. Zgodnie z art. 32. 1. ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Analizowany art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji, stanowiąc, jakie organy w wymienionych sprawach są właściwe i przesądzając o formie i o trybie tego działania, zawiera normę o charakterze ustrojowym i normę o charakterze procesowym. Przepis ten ma charakter gwarancyjny, zabezpieczający potencjalnych obwinionych, ale także pokrzywdzonych, przed dowolnością w zakresie ustalania organów postępowania dyscyplinarnego, tak aby postępowanie to było wolne od podejrzeń o dokonanie manipulacji np. w zakresie doboru funkcjonariuszy mających prowadzić postępowanie dyscyplinarne przeciwko konkretnym osobom. W przedmiotowej sprawie w świetle - wyżej cytowanych przepisów - przełożonymi dyscyplinarnymi K. L. - funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w K. byli: Komendant Miejski Policji w K., Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu oraz Komendant Główny Policji. Te organy uprawnione były do wszczęcia i prowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariusza Policji K. L.. Regułą jest prowadzenie postępowania dyscyplinarnego przez bezpośredniego przełożonego dyscyplinarnego. Wyższy przełożony dyscyplinarny może wszcząć lub przejąć do prowadzenia postępowanie dyscyplinarne przed wydaniem orzeczenia, jeżeli w jego ocenie jest to konieczne z uwagi na charakter sprawy, art. 134 i ust. 2 ustawy o Policji. Obowiązujące przepisy ustawy o Policji przewidują również odstępstwa od wskazanych powyżej reguł właściwości organów. I tak art. 135c ustawy o Policji przewiduje możliwość wyłączenia przełożonego dyscyplinarnego. Wyłączenie następuje poprzez wydanie przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego postanowienia o wyłączeniu przełożonego dyscyplinarnego. Jednocześnie postępowanie dyscyplinarne przejmuje wyższy przełożony dyscyplinarny albo wyznacza przełożonego dyscyplinarnego z równorzędnej jednostki organizacyjnej Policji. Ustawa o Policji w art. 133 ust. 6 przewiduje, iż przełożony dyscyplinarny może w formie pisemnej upoważnić swoich zastępców lub innych policjantów z kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej Policji do załatwiania spraw dyscyplinarnych w jego imieniu w ustalonym zakresie. To upoważnienie ma charakter generalny - dla wszystkich spraw dyscyplinarnych lub pewnej kategorii tych spraw. Nie jest możliwe udzielenie w przedmiotowym trybie takiego upoważnienia do prowadzenia jednej, konkretnej sprawy dyscyplinarnej, w sytuacji gdy ziściły się przesłanki do jej wszczęcia. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, iż przedmiotowe postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte przez Komendanta Miejskiego Policji w K, a więc organ nie będący w świetle art. 32 ustawy o Policji przełożonym dyscyplinarnym w stosunku do K. L.. Obwiniony i jego pełnomocnik w toku postępowania dyscyplinarnego zwracali na powyższy fakt uwagę, kwestionując kompetencję Komendanta Miejskiego Policji w K do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Mimo to w aktach tego postępowania brak jest dokumentu zawierającego polecenie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu dla Komendanta Miejskiego Policji w K prowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec K. L.. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż z uwagi na wnioski Sądu zaprezentowane poniżej, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było czy polecenie owo zostało wydane ustnie czy też na piśmie. Z orzeczenia z dnia 13 października 2010r. organu II instancji, wynika iż Komendant Miejski Policji w K został wyznaczony do przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego przeciwko policjantowi KMP w K. na podstawie polecenia wydanego przez Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu. Polecenie to zostało wydane jeszcze przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Powodem wydania takiego polecenia był fakt prowadzenia postępowania dyscyplinarnego również przeciwko Komendantowi Miejskiemu Policji w K., (odpowiedź na skargę, k. 65). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż przedmiotowe polecenie w istocie oznaczało dokonanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu zmiany przełożonego dyscyplinarnego dla prowadzenia jednego, konkretnego postępowania dyscyplinarnego. Powodem wydania takiego polecenia było zaistnienie po stronie Komendanta Miejskiego Policji w K. - będącego przełożonym dyscyplinarnym wobec K. L. - okoliczności uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków dyscyplinarnych. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, jako wyższy przełożony dyscyplinarny, był zobligowany do wydania postanowienia o wyłączeniu Komendanta Miejskiego Policji w K. od prowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do K. L.. Bez znaczenia była tu okoliczność, iż postępowanie to nie było jeszcze wszczęte, zważywszy, iż prowadzone były czynności wyjaśniające (prowadzone na podstawie art. 134 i ust. 4 ustawy o Policji) zmierzające do ustalenia czy ziściły się przesłanki do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec K. L.. Czynności te co do zasady prowadzić winien przełożony dyscyplinarny, a więc skoro zaistniały przesłanki do wyłączenia właściwego przełożonego dyscyplinarnego, to już na tym etapie winno być wydane postanowienie o jego wyłączeniu od prowadzenia tychże czynności i od prowadzenia ewentualnego postępowania dyscyplinarnego. W przedmiotowej sprawie postanowienie o wyłączeniu Komendanta Miejskiego w K. nie zostało wydane, zostało natomiast wydane opisane powyżej polecenie prowadzenia postępowania dyscyplinarnego przez Komendanta Miejskiego Policji w K, które nie znajdowało oparcia w żadnym przepisie ustawy o Policji. W szczególności z przyczyn wskazanych powyżej, polecenie to nie może być uznane za pisemne upoważnienie do prowadzenia pewnej kategorii postępowań dyscyplinarnych przez innego przełożonego dyscyplinarnego, na podstawie art. 133 ust. 6 ustawy o Policji. W tej sytuacji doszło do złamania reguł wyznaczania przełożonego dyscyplinarnego, a postępowanie dyscyplinarne wobec K. L. zostało wszczęte przez organ do tego nieuprawniony. W chwili wydania postanowienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania, żaden przepis ustawy o Policji nie upoważniał Komendanta Miejskiego Policji w K do jego prowadzenia. W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia przepisu ustrojowo proceduralnego - art. 32 ust. 1 w zw z art. 133 ust. 1 ustawy o Policji. Naruszenie to nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji, czego konsekwencją było utrzymanie zaskarżonego orzeczenia w mocy, z naruszeniem art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji. Uchybienia powyższe miały niewątpliwy wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem nie zapadłoby ono gdyby wyższy przełożony dyscyplinarny, działający jako organ odwoławczy, dostrzegł uchybienie w zakresie uznania właściwości Komendanta Miejskiego Policji w K do prowadzenia przedmiotowego postępowania dyscyplinarnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (p.p.s.a.) Dz.U.02.153.1270 z późn. zm., uchylił zaskarżone orzeczenie, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również poprzedzające je orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w K z dnia 30 sierpnia 2010r. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. /-/ J.Zieliński /-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik