II SA/Po 899/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 7 stycznia 2025 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku wniesienia odwołania przez M. G., (dalej również: skarżący; strona) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. oraz art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: u.p.z.p. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 7 stycznia 2025 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy, przedstawionym w decyzji Kolegium. Organ II instancji wyjaśnił, że R. Z. w dniu 25 marca 2024 r. skierował do Burmistrza Miasta i Gminy [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na części działki nr ewid.[...], obręb [...]. Wniosek ten został zmodyfikowany w piśmie z dnia 27 sierpnia 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w dniu 7 stycznia 2025 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla tego zamierzenia. Kolegium wskazało na to, że odwołanie od tej decyzji wniósł "pełnomocnik W. G.", kwestionując zasadność: wydzielenia działki siedliskowej, chaotyczność, niespójność i błędy w postępowaniu, brak dokumentów potwierdzających rolnicze uprawnienia wnioskodawcy, brak infrastruktury technicznej dla tego zamierzenia oraz sprzeczność przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, organ ten ustalił, że Burmistrz przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego w tej sprawie i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie. To w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe, a zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w tej sprawie. Według Kolegium, postępowanie organu I instancji było zgodne z przywołanymi przez organ odwoławczy przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w sposób w wystarczający sposób przeprowadził postępowanie dowodowe w tej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Burmistrz w ramach swoich uprawnień ma wiedzę co do tego, czy wnioskodawca ma uprawnienia rolnicze. Podniósł, że "samo postępowanie dowodowe było wystarczające dla tego zamierzenia w takim terenie o minimalnej zabudowie, częściowo już nawet niezamieszkałej". Ponadto Kolegium zauważyło, że to, iż organ I instancji uznał skarżącego za stronę może budzić wątpliwości wnioskodawcy, jeżeli jednak Burmistrz uznał W. G. za stronę, to nic nie zwalnia tego ostatniego od wykazywania w odwołaniu przesłanek wskazujących na to, że przedmiotowe zamierzenie w sposób władczy wpłynie na możliwości zagospodarowania przestrzennego działki skarżącego. Kolegium stwierdziło, że w odwołaniu z dnia 29 stycznia 2025 r. nie dostrzeżono żadnego istotnego zarzutu, by to zamierzenie na części działki nr [...] mogło w jakikolwiek sposób ograniczyć uprawnienia do zagospodarowania działki skarżącego, a odwołanie nie zawiera jakiejkolwiek istotnej przesłanki, która mogłaby stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji. Kolegium wyjaśniło również, że projekt decyzji został sporządzony w sposób prawidłowy i projekt ten został poddany właściwemu postępowaniu uzgodnieniowemu. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie naruszało przepisów art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a zaskarżona decyzja organu I instancji musiała pozostać w obrocie prawnym. W skardze na decyzje odwoławczą M. G., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 lipca 2023 r. (dalej również: ustawa zmieniająca) poprzez: - ich niezastosowanie, a tym samym rozpoznania sprawy z odwołania od decyzji I instancji z oparciem się na nieprawidłowej podstawie prawnej, - utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy, pomimo niespełnienia przez planowaną zabudowę warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co skutkować winno odmową ustalenia warunków zabudowy; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez odstąpienie od ogólnych reguł wyznaczania parametrów: powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i dopasowanie ustalonych parametrów do wniosku inwestora bez powodów takiego odstąpienia; 3) art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez należytego wyjaśnienia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a powoływanych przez skarżącego, w tym błędną ocenę rodzaju planowanej zabudowy; 4) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób pobieżny i nieodnoszący się do okoliczności przedmiotowej sprawy. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi poprzez odniesienie się do treści przepisów, poglądów prawnych i okoliczności faktycznych sprawy, skarżący wniósł o: ............... .................. 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – poprzez błędne wyznaczenie frontu działki i obszaru analizowanego, co doprowadziło do nieuprawnionego włączenia odległych działek i zafałszowania wyników analizy urbanistycznej; 2. § 6 ust. 2 rozporządzenia – poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego na poziomie 15-21 m, mimo że średnia w obszarze analizowanym wynosi 12,1 m, a dopuszczalny przedział z tolerancją to 9,7-14,5 m; 3. § 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez zaakceptowanie wskaźnika powierzchni zabudowy 4,5-5,5% wobec średniej w obszarze analizowanym 11,9%, bez wykazania w uzasadnieniu podstaw tak znaczącego odstępstwa; 4. § 4 ust. 3 rozporządzenia – poprzez dowolne ustalenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 20 m od krawędzi drogi, bez oparcia w wynikach analizy i wbrew faktycznemu układowi zabudowy sąsiedniej; 5. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez oparcie się na mapie nieodzwierciedlającej aktualnego stanu zagospodarowania działki (parking, kontener, inne obiekty), bez wezwania inwestora do uzupełnienia braków; 6. art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez ograniczenie się w decyzji do lakonicznego stwierdzenia, że pozostałe instytucje "uzgodniły milcząco", bez podania szczegółów pozwalających stronie na weryfikację, czy przesłanki ustawowe tego trybu uzgodnienia zostały spełnione; 7. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierzetelne zebranie i ocenę materiału dowodowego oraz sporządzenie uzasadnienia, które nie wskazuje motywów odstępstw od wyników analizy urbanistycznej ani nie odnosi się do kluczowych zarzutów odwołania; 8. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zasadą zaufania obywateli do organów administracji, skoro w sprawie dotyczącej tej samej działki (wniosek o WZ na budynek usługowo mieszkalny), Kolegium przy zbliżonych zarzutach stwierdziło konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o: 1. uchylenie w całości decyzji Kolegium; 2. uchylenie w całości decyzji organu I instancji z dnia 2 listopada 2023 r.; 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi m.in. wskazano na okoliczności, które miały przemawiać za brakiem przeznaczenia tej części nieruchomości pod działalność rolniczą i dowodzono, że brak podstaw do uznania, że inwestycja mająca zostać zrealizowana na podstawie wydanych warunków zabudowy, składająca się wyłącznie z domu jednorodzinnego, miałaby spełniać warunki zabudowy zagrodowej. Ponadto zwrócono uwagę na fakt opublikowania niezwłocznie po otrzymaniu decyzji Kolegium ogłoszenia o sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, z przeznaczeniem na budowy domu całorocznego lub letniskowego, stworzenia gospodarstwa agroturystycznego, stadniny, stajni, poła kempingowego lub innego biznesu rekreacyjnego oraz możliwości podziału działki na mniejsze pod dalszą sprzedaż lub inwestycję (ogłoszenie o sprzedaży opublikowane na stronie internetowej portalu otodom.pl). Pomocniczo dla ustalenia okoliczności sprawy podniesiono również argument, że pierwotnie założeniem inwestora było wykonanie na działce objętej zaskarżoną decyzją zabudowy obejmującej kompleks 23 domów jednorodzinnych, co wynika z treści załączonych do akt sprawy opinii operatorów mediów (energia, woda i ścieki), w związku z czym trudno odnaleźć argumenty świadczące o wykorzystywaniu nieruchomości na cele prowadzenia gospodarstwa rolnego lub choćby jakimkolwiek powiązaniu przedmiotowej nieruchomości z prowadzoną działalnością rolniczą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odniósł się do zarzutów skargi i podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 8 maja 2026 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi, kładąc nacisk na kwestię niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w tym przede wszystkim, czy planowana zabudowa jest faktycznie zabudową zagrodową. Uczestnik postępowania P. O. oświadczył, że w jego ocenie nie jest uczestnikiem postępowania, a organ błędnie ustala krąg stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, wobec czego podlegała uwzględnieniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta dokonywana jest w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli była w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2025 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną przez M. G. decyzję Burmistrza z dnia 7 stycznia 2025 r. o ustaleniu – na wniosek inwestora R. Z. z dnia 25 marca 2024 r., zmodyfikowany w piśmie z dnia 27 sierpnia 2024 r. – warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na części działki nr ewid.[...], obręb [...] – w zabudowie zagrodowej. W wyniku przyprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że w sposób istotny narusza ona przepisy postępowania w związku z przepisami prawa materialnego. Niemniej jednak Sąd podkreśla, że uznał w tej sprawie zaistnienie również innych przesłanek, które nakazywały uchylić również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ekonomika postępowania administracyjnego nakazywała w tym wypadku powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. W związku z tym pierwsze zastrzeżenia Sąd podnosi co do kwestii dopełniania podstawowych zasad postępowania administracyjnego przez organ II instancji. Sąd podkreśla, że każdemu rozstrzygnięciu organu administracyjnego należy stawiać takie podstawowe wymagania proceduralne wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). To samo, ze względu na zasadę z art. 15 k.p.a., odnosi się do rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, które jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru wyłącznie kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, decyzja Kolegium nie zawiera prawidłowego wskazania podmiotu wnoszącego odwołanie, jak też uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie stanowi odpowiedniego odniesienia się do zarzutów odwołania. Decyzja ta w ogóle wyjściowo w sposób chybiony określa, który wniósł odwołanie. Był to bowiem M. G., współwłaściciel działki nr [...], stanowiącej grunty rolne (orne), według informacji z ewidencji gruntów i budynków (k. 25 akt adm.) – reprezentowany przez W. G., a nie na odwrót, jak to podało Kolegium. Nadto w sposób niejasny, niejednoznaczny wypowiada się co do statusu osoby wnoszącej odwołanie, jako strony postępowania. Co więcej – jak już wspomniano – nie odnosi się w sposób zindywidualizowany do zarzutów odwołania. Jest to niewystarczające dla uznania, że sprawa została w jej całokształcie ponownie prawidłowo rozpatrzona i rozstrzygnięta przez Kolegium w drugiej instancji. Nie ma znaczenia, czy obiektywnie skarżący podniósł trafnie zastrzeżenia w odwołaniu czy szerszej w postępowaniu administracyjnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza zatem dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiedź na skargę ze swej istoty nie może służyć zastępowaniu czy uzupełnianiu treści uzasadnienia decyzji odwoławczej i konwalidować istotnych wad i innych braków decyzji. Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji powinno wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (patrz np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 285/23, dostępny jw.). Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (patrz np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 767/24, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Poza tym, decyzja Kolegium wskazuje na brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez uwzględnienia treści art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.), co do stosowania przepisów dotychczasowych do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie. Z kolei decyzja organu I instancji również nie powołuje przepisów tej ostatniej ustawy, jednakże wskazuje treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Decyzja ta wskazuje jeszcze na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., poz. 1588), które mają tu zastosowanie z uwagi na przepis przejściowy - § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116). Z miejsca też należy wyjaśnić – częściowo odpowiadając na uwagi uczestnika P. O. sformułowane na rozprawie – że decyzja o warunkach zabudowy co do zasady nie przesądza o lokalizacji obiektów na działce, zatem właściciele sąsiednich gruntów zasadniczo mają interes prawny (art. 28 k.p.a.) w udziale w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla innej działki, wywodzony zwykle z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.). W takiej sytuacji należy uznać, że interes prawny właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących – czy to bezpośrednio, czy to również pośrednio – z planowaną inwestycją wynika z tego, że decyzja kształtująca zabudowę i zagospodarowanie danego terenu, może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) osób trzecich. Pamiętać również trzeba, że w takich przypadkach przymiot strony może przysługiwać osobom, które dysponują tytułem prawnym do nieruchomości podlegającym ochronie prawnej, stosownie do przepisów art. 140, art. 144, art. 233 i art. 235 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Ten ostatni przepis stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1566/23, dostępny jw.). Podkreślić również należy, że interes prawny w sprawie warunków zabudowy zawsze ma charakter w pewnym sensie potencjalny, skoro właściwy organ ocenia dopuszczalność albo niedopuszczalność planowanego zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie celem określenia ogólnych parametrów zabudowy. Natomiast weryfikacja skonkretyzowanego projektu budowlanego odbywa się dopiero w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (tak NSA w wyroku z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1986/23, dostępny jw.). Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z przepisu art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości. Jak to wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1801/10 (dostępnym jw.), ochronę taką właścicielowi nieruchomości sąsiedniej zapewniają także przepisy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien m.in. zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać. Oddziaływanie obszaru inwestycji jest zatem przedmiotem ustalania i badania nie tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nadto, na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym chodzi o oddziaływanie inwestycji (przedsięwzięcia), a nie o obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi pojęcie węższe, odnoszące się do wpływu samego obiektu budowlanego na tereny sąsiednie. Dlatego też w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania, oprócz inwestora (wnioskodawcy) oraz podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości przewidzianej do zainwestowania, są również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, o ile leżą w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (patrz np. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1571/23, dostępny jw.), czego nie należy utożsamiać wyłącznie z obszarem oddziaływania samego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418). Warto też mieć na uwadze, że w zależności od okoliczności danej sprawy, nawet niewielkie zwiększenie parametrów i wskaźników nowej zabudowy może mieć znaczący wpływ za sposób korzystania i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Na gruncie art. 28 k.p.a. nie chodzi bowiem o to, że dla uzyskania statusu strony postępowania interes prawny danego podmiotu musi zostać naruszony, lecz o to, że podmiot taki ma interes prawny, który może chronić przed naruszeniem w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Nieruchomość skarżącego M. G. stanowiąca działkę nr [...] nie sąsiaduje wprawdzie bezpośrednio (nie graniczy) z terenem działki nr [...] (terenem inwestycji), jednakże sąsiaduje pośrednio przez wąski pas gruntu stanowiący tereny drogowe (dr), jak działki nr [...] i [...]. Podobnie, działka nr [...] należąca do P. O. sąsiaduje pośrednio z terenem inwestycji przez teren drogowy stanowiący działkę nr [...]. W szerokim znaczeniu zatem grunty te sąsiadują z terenem inwestycji i co do zasady przemawiać za uznaniem właścicieli tych nieruchomości za posiadających status stron postępowania. Natomiast ewentualna weryfikacja kręgu stron postępowania zawsze powinna następować przed rozstrzygnięciem sprawy, tak by zapobiec wydaniu decyzji z pominięciem strony postępowania, co mogłoby skutkować niebezpieczeństwem wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. M. G. miał legitymację skargową (art. 50 p.p.s.a.) w niniejszej sprawie, skoro organy obydw instancji uznawały go za stronę postępowania. Przepis art. 61 u.p.z.p. wskazuje przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ust. 1 przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-6 tego przepisu. Wśród wymogów wymienionych w tym przepisie wskazuje się m.in. na konieczność spełnienia przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1), braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Przy tym ze względu na art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. planowane przedsięwzięcie stanowiące zmianę zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przy czym według art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Nadto ze względu na art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odpowiednie zastosowanie tej sprawie znajdują także m.in. przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 54-56. Nadto, według art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dopuszczalne było przeprowadzenie postępowania na zasadach przewidzianych w art. 59 i nast. u.p.z.p. Pierwsze zastrzeżenia merytoryczne należy zgłosić już względem procedowania przez organy nad ustaleniem warunków zabudowy jedynie dla części działki gruntowej nr ewid.[...], obręb [...]. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy zasadniczo rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Wprawdzie w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wskazuje się na teren, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, niemniej jednak w kontekście art. 2 pkt 12 u.p.z.p. za teren ten należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie zaś decyzją o warunkach zabudowy jedynie części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne, jednakże musi wynikać z określonych, szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie jednej z ustaw specjalnych bądź planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie. Niemniej jednak w takich przypadkach wielokrotnie zwracano uwagę na potrzebę rozważenia, czy ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej nie będzie obchodzeniem prawnych ograniczeń. Przyjęcie odmiennej wykładni, że warunki zabudowy można ustalać dla fragmentu działki ewidencyjnej, jeżeli tylko wystąpi o to inwestor, determinowałoby również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych. To z kolei mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nadto skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym np. ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej. Poza tym decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się np. która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne (por. np. orzecznictwo przywołane w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1313/24, dostępnym jw.). W niniejszej sprawie nie wyjaśniono, z jakich powodów zasadne jest ustalenie warunków zabudowy jedynie dla niewielkiej części działki nr [...] stanowiącej grunty orne. Miało to zaś podstawowy wpływ na wyznaczenie obszaru analizowanego, jak wynika z samej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Przy tym sam fakt, że działka nr [...] stanowi grunty rolne (orne) niskiej klasy (RVI) samo w sobie nie przesądza jeszcze o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części tej działki. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82) w art. 3, określając kierunki ochrony gruntów rolnych i leśnych, w ust. 1 stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 1); zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (pkt 2). Z kolei w art. 6 ustawa stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (ust. 1). Zasadniczo zatem ochronie podlegają wszystkie grunty rolne. W związku z powyższym, kolejnym istotnym zagadnieniem jest ocena, czy faktycznie przedsięwzięcie wskazane we wniosku dotyczy zabudowy zagrodowej. Ze względu na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5a u.p.z.p. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie), ustalenie rzeczywistego charakteru planowanej zabudowy ma znaczenie dla oceny kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym bardziej, że według organów w sprawie nie zachodzi wyłącznie wymogu analizy kontynuacji funkcji (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa), o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Tymczasem w świetle okoliczności sprawy, jak w szczególności modyfikacji wniosku, organ powinien w sposób pogłębiony rozważyć, czy przedmiotem wniosku jest realizacja zabudowy zagrodowej. Zdaniem Sądu, skarżący w sposób zasadny podnosi okoliczności (już w odwołaniu, co zostało wzmocnione argumentami podniesionymi w skardze), które mogą budzić wątpliwości w tym zakresie. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, zgodnie z którym przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy przy tym rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej, obejmującej grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego - art. 55ł Kodeksu cywilnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 593/19, 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 276/1818 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2674/17 i 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2267/16, dostępne jw.). Dla ustalenia, czy realiach konkretnej sprawy mamy do czynienia z zabudową zagrodową konieczne jest zatem ustalenie funkcjonalnego związku pomiędzy gospodarstwem rolnym, a zamierzoną w ramach zabudowy zagrodowej inwestycją, tj. czy planowane obiekty mają służyć prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie do celów innych aniżeli rolnicza działalność inwestora. W nowoczesnym rolnictwie nie można wprawdzie bezwzględnie wymagać by wszystkie obiekty zabudowy rolniczej znajdowały się w obrębie jednej działki czy jednego podwórza (patrz np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1926/20, dostępny jw.), jednakże istotny jest zawsze rzeczywisty charakter planowanej zabudowy i jej związek z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Samo oświadczenie inwestora w tym względzie nie może zastąpić ustaleń i rozważań organów administracji. W kontrolowanej sprawie ustaleń takich nie poczyniono, co powinno mieć miejsce tym bardziej, że inwestor zmienił pierwotny wniosek z zabudowy budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym do przechowywania sprzętu rolniczego i płodów rolnych na sam budynek mieszkalny. Nadto nie przeprowadzono odpowiedniej analizy co do charakteru zabudowy występującej w analizowanym sąsiedztwie terenu inwestycji (na terenie działek nr [...] i [...]). Stwierdzone uchybienia, w tym brak pełnego wyjaśnienia zgodności inwestycji z wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5a u.p.z.p. mogło zatem mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro dotyczyło kwestii, które powinny być jednoznacznie rozpatrzone przez organ, a w konsekwencji i rozstrzygnięte w decyzji o warunkach zabudowy. W tym też zakresie brak odpowiednich rozważań i wniosków organów obydwu instancji stanowił o naruszeniu przywołanych wyżej przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 8 § 1 i art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) w powiązaniu z omówionymi przepisami prawa materialnego. Zarzuty skargi i argumentacja skarżącego okazały się tym samym w swej zasadniczej części uzasadnione. Brak było jednak podstaw do analizy kwestii poszczególnych parametrów zabudowy, skoro konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W kontekście przedstawionych rozważań niniejszego uzasadnienia Sąd podkreśla, że rola sądu administracyjnego w takiej sytuacji nie mogła polegać na zastępowaniu organów w wykonywaniu ich zadań, w szczególności zaś merytorycznym rozstrzyganiu sprawy i prowadzeniu w tym celu własnych ustaleń (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 552/13, dostępny jw.). Waga i charakter stwierdzonych uchybień były tego rodzaju, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Popełnione przez organy uchybienia w zakresie prawa procesowego mogły bowiem mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wskazują na brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji bez należytego oparcia takiego rozstrzygnięcia w analizie stanu faktycznego i obwiązujących przepisach prawa. W tym też zakresie powinien uwzględnić wskazania wynikające z wykładni prawa i wytycznych, przedstawionych w niniejszym wyroku. Wszystkie powyżej sygnalizowane kwestie i aspekty sprawy wymagają ponownego rozpatrzenia, przede wszystkim zaś wyjściowego rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej, jak też charakteru planowanej zabudowy, a dalej – poszerzonej analizy okoliczności sprawy. Sąd podkreśla, że organ w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania będzie zobowiązany jeszcze raz, od początku wyjaśnić wszystkie istotne kwestie i aspekty sprawy niezbędne dla jej rozstrzygnięcia oraz odpowiednio odnieść się do stanowisk wszystkich stron postępowania – przede wszystkim tak skarżącego, jak i inwestora. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę wniosek strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi), jak również wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118) i 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.