II SA/Po 9/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009r. sprawy ze skargi K. R/ prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" K. R. w S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz Postanowieniem z dnia (...).09.2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wymierzył inwestorowi K. R., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A" – S., z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego stacji auto-gaz, z naruszeniem art. 55 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.), karę w wysokości 75 000 zł. Z uzasadnienia postanowienia wynikało, że w wyniku kontroli obiektów położonych przy ul. (...) w S., ustalono, że po zakończeniu budowy prowadzonej na podstawie decyzji Starosty K. z dnia (...).11.2002 r. inwestor nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy ani nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie obiektu. Obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy wynikał z pouczenia zawartego w pozwoleniu na budowę i z treści art. 54 Prawa budowlanego. W ocenie organu, przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego miał zastosowanie w niniejszej sytuacji, bowiem kara za nielegalne użytkowanie wprowadzona została zmianą ustawy Prawo budowlane wprowadzoną ustawą z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), która zaczęła obowiązywać od dnia 31 maja 2004 r. Przepisy przejściowe zabraniały zgodnie z art. 4 ustawy stosować, wprowadzony art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, to jest karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu w stosunku do obiektów wybudowanych przed dniem 31 maja 2004 r. - przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej Prawo budowlane. W stosunku do tych obiektów artykuł wszedł w życie z dniem 01.01. 2005 r. Było to vacatio legis w stosunku do obiektów wybudowanych pod rządami ustawy w poprzednim brzmieniu. Obecnie przepis art. 57 ust. 7 obejmuje wszystkie obiekty, na budowę co do których jest wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym inwestor skoro nie uzyskał do 31.12. 2004 r. pozwolenia na użytkowanie i nie zgłosił zakończenia budowy, podlega karze zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa Budowlanego. Do obliczenia wysokości kary zastosowano przepis art. 59 f ust. 1, z tym, że stawkę opłaty podwyższono dziesięciokrotnie. Organ przyjął, że przedmiotowa stacja auto-gazu należy do XX kategorii obiektów budowlanych, zatem współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 15, a współczynnik wielkości obiektu 1. Tak obliczona kara wynosi 75 000 zł. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożył inwestor K. R., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wskazano na naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 10, 11 kpa w zakresie zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem żalącego się, organ nie wyjaśnił przyczyn, dla których nie dopełniono obowiązku zalegalizowania przystąpienia do użytkowania obiektu, ani nie przesądził takiej potrzeby. Nadto wskazał na upływ czasu pomiędzy przystąpieniem do użytkowania, które miało miejsce w roku 2003 a nałożeniem kary w roku 2008 oraz wskazał na niewielkie rozmiary obiektu, za użytkowanie którego nałożono karę. Postanowieniem z dnia (...).11.2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynikało, że inwestor wykazał posiadanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania z dnia (...).09.2002 r. dla budowy stacji paliw gazu płynnego na działce położonej w S. nr ewid. (...), decyzję Starosty K. z dnia (...).11.2002 r., o pozwoleniu na budowę stacji Auto – Gaz dla samochodów osobowych składających się z 2 zbiorników – w decyzji zobowiązano inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor nie przedłożył żądanej przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę, dostarczył natomiast dziennik budowy z dnia (...).12.2002 r. dotyczący badanego obiektu, z którego wynikało, że w styczniu 2003 r. stwierdzono, że stacja nadaje się do użytkowania i stwierdzono jej odbiór. Starostwo Powiatowe w K. powiadomiło organ nadzoru budowlanego, że inwestor nie występował do urzędu z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. W tych warunkach, w ocenie organu drugiej instancji zebrany materiał dowodowy w sprawie wykazał jednoznacznie, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zastosowanie zatem miały przepisy art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jako zgodną z prawem, organ ocenił, zastosowaną kwalifikację badanego obiektu budowlanego, co w pełni uzasadniało naliczenie kary w kwocie 75 000 zł. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ podkreślił, że inwestor miał zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a obowiązujące przepisy wykluczają możliwość miarkowania kary. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K. R., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący wskazał na naruszenie prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię. Zdaniem skarżącego interpretacja powołanych przepisów dokonana przez organy pozostaje w sprzeczności z przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny linią orzecznictwa dopuszczającą działanie prawa wstecz, o ile wcześniejsza ustawa nie będzie względniejsza dla sprawcy. W niniejszej sprawie zachowanie skarżącego, za które nałożono karę miało miejsce w roku 2003, to jest w okresie kiedy za użytkowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, przewidziano jedynie karę grzywny do 5000 zł. Nałożona pięć lat później kara administracyjna jest znacznie surowsza i sprzeczna z opisaną interpretacją prawa. W skardze podniesiono również naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 6 i 7 kpa, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a także art. 8 i 10 kpa przez niestworzenie skarżącemu możliwości złożenia pełnych wyjaśnień i zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona w części, w jakiej odnosiła się do zastosowanej przez organ wykładni przepisów prawa materialnego i zarzutu nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1999 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 57 ust. 7, z tym, że stawka opłat podlega 10-krotnemu podwyższeniu. Art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) przewidywał stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Natomiast, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 30.05.2004 r., art. 57 ust 7 nie był stosowany do 1.01.2005 r. Oznacza to, że ustawodawca stworzył okres dostosowawczy dla tych inwestorów, którzy budowę zakończyli przed 31 maja 2004 r. i przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego, nie zawiadamiając o zakończeniu budowy właściwego organu lub przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mogli oni w okresie do 1 stycznia 2005 r. zakończyć budowę w jeden ze sposobów przewidzianych w art. 54 i 55 Prawa budowlanego i jeżeli tego dokonali, nie mogła być im wymierzona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, nawet po 1 stycznia 2005 r. Niezalegalizowanie samowoli budowlanej, do której doszło przed 31 maja 2004 r., w przewidzianym wskazanym przepisem okresie, to jest do 1 stycznia 2005 r., uprawniało organ do zastosowania przepisu 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., czyli wymierzenia kary do której odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu (por. Z. Kostka Prawo budowlane. Komentarz wyd. Gdańsk 2007 r., str. 180-181). Odnosząc treść wymienionych przepisów do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro obiekty budowlane stacji auto-gazu na działce nr (...) w m. S., gm. S., zostały, według twierdzeń skarżącego, wybudowane w roku 2003 i w tym samym roku inwestor przystąpił do ich użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, to były podstawy do przyjęcia, że zastosowanie mają przepisy art. 57 ust 7 Prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Uszło jednak uwadze organów, iż zgodnie z art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zastosowanie tego przepisu do sytuacji faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie omawianej nowelizacji nie powinno budzić wątpliwości. Skoro bowiem, przepis art. 57 ust. 7, mający zastosowanie w niniejszej sprawie, przewiduje, że do wymienionych w nim kar stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, oznacza to, że zastosowanie mają również przepisy art. 59 g ust. 5 odwołujące się do ust. 1 tego przepisu, który odwołuje się z kolei do art. 59 f. Użycie w art. 57 ust 7 określenia o odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących kar, pozwala na przyjęcie możliwości zastosowania innych przepisów, niż zawarte w art. 59 f, a więc również tych zawartych w art. 59 g odsyłającym do odpowiedniego stosowania niektórych przepisów Ordynacji podatkowej. W art. 21 Ordynacji podatkowej wskazano dwa sposoby powstawania zobowiązania podatkowego. Pierwszy sposób (§1 ust. 1), charakteryzuje się tym, że w powstaniu zobowiązania nie uczestniczy organ podatkowy. Wystarczy zaistnienie zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie zobowiązania. Zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia. Drugi sposób polega na doręczeniu podmiotowi decyzji organu podatkowego, ustalającego wysokość zobowiązania. Dzień doręczenia decyzji jest dniem powstania zobowiązania (§ 1 ust. 2). Zdaniem Sądu, decyzję określającą wymiar kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego należy zaliczyć do decyzji kształtujących zobowiązanie podatkowe, określonych w art. 21 § 1 ust. 2 Ordynacji podatkowej. W tym przypadku zobowiązanie podatkowe (kara) powstaje bowiem dopiero w wyniku działania organu nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Chodzi zatem o sytuację, w której wskutek upływu czasu, zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstaje. Skutek ten zwany jest przedawnieniem prawa do wydania decyzji. Odnosząc to uregulowanie do sytuacji opisanych w Prawie budowlanym, należy uznać, iż aby zobowiązanie do zapłacenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego mogło powstać, decyzja o wymierzeniu tej kary powinna być doręczona użytkownikowi w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowania obiektu. O ile potwierdzenie znajdzie twierdzenie skarżącego, że przystąpienie do samowolnego użytkowania obiektu, miało miejsce w roku 2003, to decyzja o wymierzeniu kary mogła być doręczona skutecznie przez organ nadzoru budowlanego najpóźniej do dnia 31.12.2006 r. Po tym dniu prawo do wydania takiej decyzji uległo przedawnieniu. Postanowienie nakładające na użytkownika stacji paliw karę w wysokości 75.000 zł zostało wydane w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie w dniu 30.09.2008 r., a doręczone w dniu 03.10.2008 r., a więc z naruszeniem przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 57 art. 7 Prawa budowlanego. W tych warunkach stwierdzić należało, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 kpa w zakresie pominięcia ustalenia daty przystąpienia do samowolnego użytkowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, oraz postanowienia je poprzedzającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić, kiedy nastąpiło przystąpienie do użytkowania w warunkach samowoli użytkowej i dokonać rozstrzygnięcia, mając na uwadze wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W pkt II wyroku orzeczono o obowiązku zwrotu kosztów postępowania w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. W pkt. III wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. określone zostało, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz br