II SA/Po 90/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (znak [...]) Dyrektor Wojewódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. (dalej: "Dyrektor WOW NFZ", "organ" lub "skarżony organ"), w wyniku złożenia przez J. H. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tegoż organu z dnia [...] 2015 r. nr [...] (znak [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a i art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie własne, którym odmówił wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie z odwołania A. H. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego prowadzonego pod nr. [...] w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie [...] w zakresie świadczeń [...], zakończonego prawomocną decyzją Dyrektora WOW NFZ nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Przedmiotowe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie sprawy. W postępowaniu znak [...], prowadzonym w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na leczenie [...] w zakresie usług [...] (dalej również: "postępowanie konkursowe" lub ewentualnie "konkurs ofert") oferty złożyli A.[...]S. i W. S., D. [...]B., A. H. oraz J. H. W dniu [...] maja 2014 r. nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania konkursowego. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, a następnie w rozstrzygnięciu uwzględniła wybrane oferty, tj. oferty, które w rankingu końcowym zajęły miejsca od 1 do 2. Organ przedstawił ranking oferentów wraz z liczbą uzyskanych przez nich punktów. Oferta złożona przez A. H. oraz oferta J. H. nie zostały wybrane. W ogłoszeniu o rozstrzygnięciu konkursu ofert jako podmioty, z którymi WOW NFZ zawrze umowę o udzielanie przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej wskazano następujących oferentów: 1) A.[...]S. i W. S., 2) D.[...]B. Wybór przedmiotowych ofert wyczerpał środki finansowe, które zamawiający przeznaczył na świadczenia będące przedmiotem postępowania, w sposób uniemożliwiający wybranie następnej w rankingu końcowym oferty. Odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert w przewidzianym trybie i terminie wniósł jedynie A. H. Dyrektor WOW NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r., na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 581, z późn. zm.] – dalej: u.ś.o.z.), oddalił odwołanie A. H., prowadzącego indywidulaną praktykę lekarską, od rozstrzygnięcia postępowania znak [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na leczenie [...] w zakresie świadczeń [...]. Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną na skutek wniesienia przez A. H. wniosku o ponowne rozpoznania sprawy, Dyrektor WOW NFZ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] 2014 r. Biorąca udział w konkursie ofert J. H. nie wniosła odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego i nie była stroną postępowania prowadzonego na skutek wniesienia przez A. H. odwołania od tego rozstrzygnięcia. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1124/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. H. na decyzję Dyrektora WOW NFZ z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...]. W dniu 15 października 2015 r. do WOW NFZ wpłynęło podanie J. H. (dalej również: "wnioskodawczyni", "zainteresowana" lub "skarżąca") o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Dyrektora WOW NFZ nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Wnioskodawczyni wskazała na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., podnosząc, że organ po wydaniu decyzji w sprawie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego ujawnił w toku przeprowadzonej na podstawie art. 64 u.ś.o.z. kontroli realizacji umowy w podmiocie leczniczym "[...] podmiot leczniczy o nazwie: A z siedzibą [...] w [...]" [dalej również: "spółka A"] nowe okoliczności, które mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zainteresowana argumentowała, że posiada interes prawny we wniesieniu wniosku o wznowienie postępowania, bowiem przez błędne rozstrzygnięcie konkursu doszło do naruszenia jej interesu prawnego, bowiem czynność ta uniemożliwia zawarcie umowy, co wyczerpuje przesłanki określone w art. 152 w zw. z art. 153 u.ś.o.z. W tym zakresie podniosła, że jej oferta uzyskała w konkursie 39,61 pkt. i zajęła w rankinguj końcowym miejsce po A. H., który uzyskał 41,1 pkt., a w świetle ujawnionych dowodów oferta złożona przez spółkę A powinna zostać odrzucona; w tej sytuacji do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń [...] na obszarze gminy [...] powinni zostać wybrani oferenci: D.[...]B., A. H. i J. H. Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. nr [...] Dyrektor WOW NFZ na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 61a K.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora WOW NFZ nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że J. H. nie była stroną postępowania, a także nie mogła i nie może być uznana za stronę postępowania, w stosunku do którego domaga się wznowienia, wobec czego jej wniosek nie mógł zostać uwzględniony. W dniu 10 listopada 2015 r. (w terminie) do WOW NFZ wpłynął złożony wniosek zainteresowanej o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wnioskodawczyni argumentowała, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić również z urzędu, bowiem Dyrektor WOW NFZ ma prawną możliwość wyeliminowania licznych uchybień popełnionych podczas oceny oferty złożonej przez spółkę A w postępowaniu konkursowym. Zainteresowana podniosła również, że nie powinien ujść uwadze organu to, że gdyby miała tę samą wiedzę w czasie ogłoszenia wyników konkursu, to niewątpliwie wniosłaby odwołanie. Zaznaczyła również, że celem organu powinno być prawidłowe rozstrzygnięcie konkursu ofert, a nie utrzymywanie w mocy za wszelką cenę decyzji opartej na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. W postanowieniu nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie własne z dnia [...] 2015 r., Dyrektor WOW NFZ odniósł się do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdził, że poczynione przez organ ustalenia wskazane w zaskarżonym postanowieniu dały podstawę do uznania, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej i nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor WOW NFZ w pierwszej kolejności wskazał na obowiązki organu, do którego, tj. wstępne badanie podania pod kątem wniesienia go przez stronę postępowania i zachowania terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a., a następnie stwierdzenie, czy wniosek o wznowienie postępowania został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. W tym zakresie odwołał się do przepisów art. 149 i art. 61a K.p.a. i stwierdził, że w razie niedochowania wspomnianych warunków formalnych organ nie bada istnienia ustawowo określonych przyczyn wznowienia, lecz postanowienie o odmowie wznowienia postępowania; wówczas bowiem organ nie dokonuje oceny faktycznego wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego i ich skutku dla podjętego rozstrzygnięcia, gdyż badanie tych okoliczności może nastąpić tylko w toku wznowionego postępowania. Organ ponownie (w ślad za uzasadnieniem zaskarżonego rozstrzygnięcia) podniósł, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym o udzielanie świadczeń zdrowotnych komisja konkursowa dokonała wyboru ofert zgodnie z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, a wybór ofert, które zajęły dwa pierwsze miejsca w rankingu końcowym, wyczerpało środki finansowe, jakie WOW NFZ przeznaczył na świadczenia będące przedmiotem postępowania, uniemożliwiając tym samym wybór następnej w rankingu końcowym oferty. Wskazując na to, że odwołanie od rozstrzygnięcia komisji konkursowej wniósł jedynie A. H., a skarżąca nie skorzystała z uprawnienia, jakim było złożenie tego środka odwoławczego, organ stwierdził, że J. H. nie stała się stroną tego postępowania. Zdaniem organu, z uwagi na powyższe, postępowanie administracyjne nie mogło zostać wznowione na żądanie osoby niebędącej stroną postępowania, zgodnie z brzmieniem art. 61a § 1 K.p.a. Dalej podkreślił, że o tym, kto z uczestników postępowania konkursowego prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wskutek złożonego odwołania od rozstrzygnięcia tego postępowania przesądza treść art. 154 ust. 6a u.ś.o.z, który stanowi, że stronami omawianego postępowania są świadczeniodawca – oferent, który złożył odwołanie, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania konkursowego lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną na skutek rozpoznania wyżej wymienionego odwołania oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem Dyrektora WOW NFZ takie unormowanie ma na celu wyłączenie z grona podmiotów posiadających status strony w postępowaniu administracyjnym tych oferentów, którzy wprawdzie brali udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ale nie zostali wybrani i nie skorzystali ze swojego uprawnienia do złożenia środka zaskarżenia; oznacza to, że oferent, który złożył ofertę w postępowaniu konkursowym, ale nie został wybrany i nie złożył odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej – nie może być kolejno stroną postępowania administracyjnego wszczętego wskutek odwołania złożonego przez innego uczestnika tegoż postępowania. Organ uznał, że powyższa konstatacja, zestawiona z brzmieniem art. 147 K.p.a., prowadzi do niewątpliwego wniosku, że J. H. nie była stroną postępowania administracyjnego wszczętego na skutek odwołania złożonego przez A. H. (nie skorzystała z przyczyn wyłącznie leżących po jej stronie z uprawnienia wynikającego z art. 154 ust. 1 u.ś.o.z.), wobec czego jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wznowienia postępowania administracyjnego nie może zostać uwzględniony. Niezależnie od przedstawionych wyjaśnień, które – jak stwierdził organ – obligowały Dyrektora WOW NFZ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, a następnie o utrzymaniu w mocy tego postanowienia, organ ubocznie odniósł się do podnoszonych we wniosku o ponownie rozpoznanie sprawy zarzutów dotyczących okoliczności związanych z podaną przez stronę podstawą wznowienia postępowania. Podsumowując, Dyrektor WOW NFZ stwierdził, że J. H. nie mogła i nie może zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego na skutek złożonego przez A. H. odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...], a zatem należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia nr [...] z dnia [...] 2015 r. W skardze na postanowienie Dyrektora WOW NFZ z dnia [...] listopada 2015 r. zainteresowana zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie wnioskodawczyni za stronę postępowania pomimo istnienia interesu prawnego do żądania wznowienia postępowania przez organ z uwagi na nowe okoliczności ujawnione po wydaniu prawomocnej decyzji administracyjnej; - art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 61 K.p.a. poprzez: a) nieuzasadnioną odmowę wznowienia postępowania w świetle ujawnionych nowych okoliczności, które obligują organ administracji do zmiany decyzji błędnie rozstrzygającej w sprawie odwołania od wyniku konkursu ofert oraz b) przyjęcie, że wznowienie postępowania na podstawie przesłanek zawartych w tym przepisie następuje wyłącznie na wniosek strony; - art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez niewszczęcie działań z urzędu zmierzających do zamiany wadliwej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu, zainteresowana domagała się uchylenia lub ewentualnie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnianiu skargi zainteresowana m.in. podniosła, że Dyrektor WOW NFZ nie wziął pod uwagę, że w czasie, "kiedy było prowadzone postępowanie administracyjne z odwołania A. H.", skarżącej nie były znane "fakty odnośnie podania" przez oferenta wybranego do zawarcia umowy – spółkę A nieprawdziwych danych dotyczących miejsca udzielania świadczeń, zatem w tamtym czasie nie miała interesu prawnego ani podstaw do wniesienia odwołania, jednak sytuacja ta uległa zmianie w chwili, kiedy okoliczności te wyszły na jaw. Zdaniem skarżącej przepisu art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. nie można interpretować w sposób rozszerzający, tj. również na etap postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o wznowienie postępowania, do którego stosuje się wyłącznie przepisy K.p.a., a Dyrektor WOW NFZ błędnie przyjął, że postępowanie z wniosku o wznowienie toczy się z zastosowaniem przepisów u.ś.o.z., która w ogóle nie reguluje kwestii wznowienia postępowania, dlatego właśnie stosuje się przepisy K.p.a. Podniosła, że art. 28 K.p.a. nie wprowadza przesłanki faktycznego uczestnictwa w postępowaniu, od której uzależnione jest posiadanie statusu strony. W ocenie zainteresowanej skarżony organ nie tylko nie podjął z urzędu żadnych czynności zmierzających do wyeliminowania wadliwego rozstrzygnięcia, ale ponadto niezasadnie odmówił uznania jej za stronę, choć niewątpliwie posiada interes prawny w domaganiu się zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., bowiem "w ostatecznym rankingu" do zawarcia umowy wybrano by również jej ofertę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor WOW NFZ, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącej – a w ślad za nim sama skarżąca – podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze strony, zaś pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. Na wstępie rozważań prawnych Sąd wyjaśnia, że wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – jak to wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.). Badając sprawę ze skargi J. H. według powyższych kryteriów, Sąd zaznacza, że przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie wydane w sprawie administracyjnej z wniosku skarżącej o wznowienia postępowania zakończonego wydaną przez Dyrektora WOW NFZ ostateczną (i prawomocną) decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] 2014 r. o oddaleniu odwołania A. H. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie [...] i w zakresie: świadczenie [...]. Sprawa o wznowienie postępowania administracyjnego została zakończona przez skarżony organ rozstrzygnięciem formalnym, tj. wydanym na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. (jak stwierdził organ – art. 149 § 3 w zw. z art. 61a K.p.a.) postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie z odwołania A. H. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego prowadzonego w sprawie zawarcia przedmiotowej umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W wyniku złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor WOW NFZ postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. Podkreślić również należy, że odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert z dnia [...] maja 2014 r. w przewidzianym trybie i terminie wniósł jedynie A. H. Okoliczność ta ma doniosłe znaczenie prawne przy ocenie prawidłowości postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Uwzględniając charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia – wobec powołania przez skarżony organ w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów art. 61a [§ 1] i art. 149 § 3 K.p.a. należy wyjaśnić, że to drugi z powołanych przepisów stanowi samodzielną podstawę prawną odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis art. 149 § 3 K.p.a. stanowi bowiem, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niezależnie od tego, czy podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a K.p.a., czy też art. 149 § 3 K.p.a., przesłanki ich stosowania są takie same. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. W odniesieniu do innych postępowań niż dotyczące wznowienia postępowania art. 61 § 1a K.p.a. pełni bowiem funkcję zbliżoną do art. 149 § 3 K.p.a. (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 321/11, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach takiej oceny formalnej, jeśli nie wystąpi konieczność odmowy zainicjowania postępowania z przyczyn niebudzących wątpliwości ze względu na brak interesu prawnego podmiotu domagającego się uruchomienia procedury administracyjnej, organ powinien wszcząć postępowanie i ustalić zasadność legitymacji procesowej tego podmiotu w postępowaniu merytorycznym (tak NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12, dostępnym jw.). Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest zaś dopuszczalna wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 321/11, dostępny jw.). W niniejszej sprawie ocena interesu prawnego i posiadania statusu strony postępowania przez podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania ze względu na wystąpienie nowych – tj. nieznanych organowi, który wydał decyzję – okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) – mogła być przeprowadzona przez skarżonych organ na podstawie art. 149 K.p.a. Wznowienie postępowania następuje bowiem z urzędu lub na żądanie strony, a wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Wznowienie wymaga zachowania szczególnej formy, tj. wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. – i to niezależnie do tego, czy następuje z urzędu czy na wniosek, które dopiero otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (por. np. B. Adamiak, komentarz do art. 149 K.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2013). W razie wniesienia wniosku o wznowienie postępowania – niezależnie od tego, czy składa go podmiot, który wcześniej brał udział w postępowania – organ administracji powinien w pierwszej kolejności zbadać warunki formalne dopuszczalności wznowienia postępowania. W toku czynności wstępnych przed wszczęciem postępowania wznowieniowego organ bada, czy nie zachodzą zarówno przesłanki przedmiotowe (np. czy zachowano ustawowy termin do wniesienia wniosku lub czy została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia), jak i przesłanki podmiotowe (np. czy wnioskodawca posiada zdolność procesową), uzasadniające odmowę wznowienia postępowania. W toku czynności wstępnych organ administracji publicznej, oceniając dopuszczalność podania o wznowienie postępowania, bada m.in. czy podmiot wnoszący to podanie posiada przymiot strony. Obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywa na składającym wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dni a 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 324/12, dostępnym jw.). Rozwijając tę myśl, należy wyjaśnić, że poza ogólnymi warunkami formalnymi, o których mowa w art. 63 K.p.a., a dotyczących każdego podania, organ właściwy do wznowienia postępowania powinien w pierwszej kolejności w szczególności zbadać to, czy podanie pochodzi od strony – na zasadzie analogicznej, jak sformułowana w art. 61a § 1 K.p.a., a ponadto, czy zostały zachowane terminy, o których mowa w art. 148 K.p.a. (lub ewentualnie w art. 145a § 2 i art. 145b § 2 K.p.a.), a także, czy w ogóle wniosek został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia postępowania, wymienionych w art. 145-art. 145b K.p.a. Stwierdzenie, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony postępowania (niekoniecznie jednak od strony, która brała udział w tym postępowaniu) nie wymagało w okolicznościach niniejszej sprawy daleko idącej analizy okoliczności sprawy w świetle przepisów prawa materialnego i stanu faktycznego. Taki zakres badania legitymacji procesowej wnioskodawczyni, jaki został podjęty przez skarżony organ w przedmiotowej sprawie, nie wykraczał poza granice oceny formalnej, jak może być dokonana na podstawie art. 149 (§ 3), jak i art. 61a § 1 K.p.a. Zarazem należy wyjaśnić, że powołanie przez Dyrektora WOW NFZ w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepisu art. 61a § 1 K.pa. było wprawdzie zbyteczne, bowiem - jak już wspomniano – samodzielną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 149 § 3 K.p.a., jednak trudno rozpatrywać takie działanie organu w kategoriach uchybienia, skoro w istocie powołanie art. 61a K.p.a. dopełniło rozważań dotyczących kwestii formalnych związanych z wniesieniem podania i wszczęciem postępowania na wniosek strony. Idąc dalej, podnieść należy, że jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11 (dostępnym jw.), w sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie i w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania. Przymiot strony przesądza zatem o legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Organ odmówi zatem wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania albo wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, chyba że w przekonaniu organu zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1504/11, dostępny jw.). W ślad za tutejszym Sądem, który w przywołanym w sprawozdawczej części niniejszego uzasadnienia prawomocnym wyroku z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1124/14 przybliżył uwarunkowania prawne postępowania administracyjnego na płaszczyźnie przepisów regulujących zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, unormowane w dziale VI (art. 132-161b) u.ś.o.z. stanowi swoistą, znaną tylko tej ustawie, procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie to jest mocno sformalizowane, bowiem ustawodawca stworzył obligatoryjnie stosowane szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia tego postępowania. Dalsze uszczegółowienie zawierało zaś w czasie orzekania przez ten Sąd rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. nr 273, poz. 2719), aktualnie zaś rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2014 r., poz.1980), a także zarządzenia wykonawcze Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych przyjęto, że wszystkie etapy postępowania poprzedzającego zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzonego w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "NFZ" lub "Fundusz"), wzorowane są na zasadach prawa cywilnego i nie podlegają przepisom postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 190/09, dostępny jw.). Ustawodawca wyraźnie odwołuje się w tym zakresie do typowych pojęć prawa cywilnego, takich jak: oferta, konkurs ofert, rokowania. Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest zaś niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty przez zamawiającego. Podmiot prowadzący to postępowanie – NFZ reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego tego Funduszu jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.ś.o.z.). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na podstawie konkretnych przepisów tej ustawy wydaje decyzje administracyjne (np. art. 154 ust. 6 u.ś.o.z.). Niewątpliwie zatem postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów K.p.a., a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 186/06 i wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 190/09 – dostępne jw.). Decyzja administracyjna jest wydawana na podstawie art. 154 ust. 6 u.o.ś.z. i podlega zgodnie z art. 154 ust. 8 u.o.ś.z. zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jest to uprawnienie przysługujące świadczeniobiorcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 152 ust. 1 u.ś.o.z.). Jeszcze raz podkreślając bardzo sformalizowany tryb przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Sąd wskazuje, że podstawowym trybem postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest konkurs ofert. Konkurs ofert jest szczególnego rodzaju odmianą przetargu, który składa się z dwóch części, tj. jawnej i niejawnej (art. 142 ust. 1 u.ś.o.z.). Przetarg jest jednym z najbardziej rozpowszechnionych trybów zawarcia umowy i stanowi procedurę zawierania umów modyfikującą system ich zawierania poprzez ofertę i jej przyjęcie. W ramach części niejawnej konkursu ofert komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami. Warto dodać, że ustawodawca określił elementy przedmiotowo istotne umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w art. 136 u.ś.o.z. Wobec tego ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego w trybie konkursu ofert, o którym mowa w art. 151 ust. 1 u.ś.o.z. nie prowadzi do automatycznego zawarcia umowy docelowej, lecz do nawiązania przejściowego stosunku uzasadniającego tylko obowiązek zawarcia w dalszej kolejności takiej umowy. Z uwagi na to, że ważność umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zależy od spełnienia formy szczególnej, a mianowicie zgodnie z art. 155 ust. 4 u.ś.o.z. – formy pisemnej pod rygorem nieważności, przyjęcie najkorzystniejszej oferty nie powoduje zawarcia umowy definitywnej (finalnej), lecz tylko kreuje obowiązek prawny jej zawarcia, obciążający obie strony, tj. Fundusz i oferenta, którego oferta została przyjęta. Umowa może być bowiem zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy (art. 132 ust. 2 u.ś.o.z.), natomiast zgodnie z art. 139 ust. 1 u.ś.o.z. zawieranie przez Fundusz umów odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Wyjątkiem od tej reguły jest jedynie uproszczone postępowanie przewidziane w art. 159 u.ś.o.z., który to wyjątek nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie przy rozstrzyganiu postępowania konkursowego. W trakcie postępowania konkursowego, tj. w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oferent do czasu zakończenia postępowania może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności (art. 153 ust. 1 u.ś.o.z.). Do czasu rozpatrzenia protestu postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ulega zawieszeniu, chyba że z treści protestu wynika, że jest on oczywiście bezzasadny (art. 153 ust. 2 u.ś.o.z.). Czynności związane z wniesieniem protestu wykonuje komisja konkursowa (art. 153 ust. 3-6 u.ś.o.z.). Skorzystanie przez danego oferenta z tego środka prawnego nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego w sprawie. Następuje to bowiem dopiero w sytuacji, gdy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu wniesie do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, jak o tym stanowi przepis art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. W dalszej części uzasadnienia w ramach pewnej prawniczej konwencji językowej Sąd będzie posługiwał się zwrotem "odwołanie od rozstrzygnięcia", jednak należy podkreślić, że ustawowe sformułowanie "odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia" tym bardziej wskazuje na to, że przedmiotowe rozstrzygnięcie konkursu ofert nie następuje w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu K.p.a. Skuteczne (terminowe) wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (art. 154 ust. 2 u.ś.o.z.). Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze u.ś.o.z.). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 154 ust. 4 u.ś.o.z.). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 154 ust. 6 zd. drugie u.ś.o.z.). Najistotniejsze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają: powołany przez skarżony organ przepis art. 154 ust. 6a u.ś.o.z., który stanowi, że stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również przepis art. 154 ust. 7 u.ś.o.z., który wskazuje skutki prawne uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia administracyjnego jest obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. Tylko w tym ostatnim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy. O postępowaniu administracyjnym w sprawie o zwarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych – jak już wspomniano – może być mowa dopiero w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 1 u.ś.o.z, bowiem postępowanie prowadzone przez komisję konkursową nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów K.p.a., a rozstrzygnięcie komisji nie jest decyzją administracyjną, względnie innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Regionalny organ Funduszu (dyrektor oddziału wojewódzkiego) ma zatem obowiązek rozpatrzenia sprawy wszczętej odwołaniem wniesionym w trybie art. 154 u.ś.o.z. w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w K.p.a., ale zarazem z zachowaniem odmienności względem art. 138 K.p.a., jaką zawiera przepis art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. Ostatni z przywołanych przepisów jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, przewidującą tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, tj. obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ pierwszej instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2167/13 i z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1278/13 – dostępne jw.). Krąg stron przedmiotowego postępowania administracyjnego został przez ustawodawcę określony w art. 154 ust. 6a u.ś.o.z. z niewątpliwą modyfikacją ogólnej reguły z art. 28 K.p.a. (przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) – i jest to zabieg w pełni zamierzony, z uwagi na brzmienie art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. Skarżąca, która nie złożyła odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej z dnia [...] maja 2014 r. i zarazem nie została wybrana spośród oferentów w konkursie ofert, nie była stroną postępowania administracyjnego wywołanego wniesieniem odwołania przez A. H. Jest to okoliczność niewątpliwa i niesporna pomiędzy stornami postępowania sądowego. Należało zatem rozważyć, czy w związku z tym nie miała ona również legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora OWO NFZ z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydaną na skutek wniesienia przez A. H. odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, a następnie wniosku o ponowne rozpoznania sprawy przez Dyrektora WOW NFZ. W ocenie tutejszego Sądu skarżony organ trafnie uznał, że wnioskodawczyni nie ma legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego z odwołania A. H. dotyczącego rozstrzygnięcia komisji konkursowej. Wprawdzie w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania stroną wznowionego postępowania może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, ale także – stosownie do art. 28 K.p.a. – każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki wznowienia postępowania i zakończenia go określonym rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 151 K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 542/15, odstępny jw.), jednak nawet pobieżna analiza przepisów art. 154 ust. 6a i ust. 7 u.ś.o.z. prowadzi do wniosku, że nawet uchylenie w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nie mogłoby mieć wpływu na sytuację prawną skarżącej w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bowiem bezpośredni, konkretny i realny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Skoro skarżąca nie wniosła odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, to nie była stroną postępowania wywołanego wniesieniem odwołania przez A. H. od rozstrzygnięcia komisji konkursowej (rozstrzygnięcia konkursu ofert) – i nawet w przypadku uwzględnienia tego odwołania Dyrektor WOW NFZ obowiązany byłby przeprowadzić postępowanie w trybie rokowań jedynie z tym świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie – tj. A. H., nie zaś postępowanie w sprawie zawarcia umowy, tj. z udziałem wszystkich oferentów, którzy stanęli do konkursu. Nie jest bowiem kwestią objęta sporem, że z opisu przedmiotu zamówienia nie wynika, iż umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. Wręcz przeciwnie, w tym przypadku organ zwarł umowy z kilkoma podmiotami. Jest to okoliczność niewątpliwa, w sposób oczywisty wynikająca z przebiegu postępowania konkursowego. Trzeba również podkreślić, że skoro z postępowaniem administracyjnym w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia dopiero od momentu wniesienia przez A. H. odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert, to w sposób oczywisty wniosek zainteresowanej nie mógł dotyczyć wznowienia samego postępowania konkursowego, tj. postępowania zakończonego wyborem określonych ofert. Zresztą treść złożonego przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania jednoznacznie wskazuje, że ma tego świadomość. Wobec powyższego należy w pełni podzielić wnioski i stanowisko skarżonego organu co do zachodzenia podstaw do wydania rozstrzygnięcia formalnego w odniesieniu do wniosku zainteresowanej o wznowienie postępowania, tj. wydania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Trzeba również wyjaśnić, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to konsekwentnie – w postanowieniu wydanym w trybie art. 149 § 3 K.p.a. organ w zasadzie nie powinien formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania lub wznowienia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Niemniej jednak rozważania merytoryczne skarżonego organu zostały uczynione jedynie "na marginesie" zasadniczych powodów odmowy wznowienia postępowania. Zatem ich zamieszczenie w zaskarżonym postanowieniu, jakkolwiek zbędne, to nie mogło mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. Co się zaś tyczy postulowanych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ewentualnych możliwości podjęcia przez organ w przedmiotowej sprawie działań z urzędu w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzić należy, że w postępowaniu zakończonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. nie mogą one być skutecznie podniesione. Strona skarżąca nie ma bowiem w takim postępowaniu prawnej możliwości wymuszenia na organie podjęcia w sprawie wznowienia postępowania działań z urzędu. Podsumowując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że słusznie skarżony organ uznał, iż nie było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Niezasadne okazały się wszystkie powołane w skardze zarzuty, która w takiej sytuacji podlegała oddaleniu. Wniosek ten dotyczy nie tylko zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. oraz art. 61 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ale również i [...] braku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym [...] braku podjęcia przez organ działań z urzędu zmierzających do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. (art. 6 i art. 7 K.p.a.). W zaskarżonym postanowieniu organ odniósł się do wszystkich doniosłych prawnie zarzutów odwołania, a nadto – niejako poza głównym rozstrzygnięciem – wyjaśnił podnoszone przez skarżącą wątpliwości dotyczące oceny oferty konkurenta skarżącej, który został wybrana do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.