II SA/Po 90/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. D. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby wiceprzewodniczących Rady Miasta postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. /-/ J. Szuma Pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. G. D., wybrany radny Rady Miasta (dalej zwanej "Radą") (tak: obwieszczenie Komisarza Wyborczego w Poznaniu z dnia 24 października 2018 r. o wynikach wyborów do rad na obszarze województwa wielkopolskiego; [...], zob. też k. 9 akt sądowych) zaskarżył uchwałę tegoż organu z dnia [...] listopada 2018 r., [...] w przedmiocie ustalenia liczby wiceprzewodniczących Rady domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi G. D. wyjaśnił, że [...] listopada 2018 r. odbyło się pierwsze posiedzenie nowo wybranej Rady, którego porządek obrad określił Komisarz Wyborczy jednocześnie ustalając dzień i godzinę sesji. Rada przyjęła porządek obrad ustalony przez Komisarza i nikt z radnych nie wnosił o jego zmianę. Następnie podjęto uchwałę w sprawie ustalenia ilości wiceprzewodniczących, gdy tymczasem porządek obrad nie przewidywał takiej uchwały. Zdaniem skarżącego za pomocą tego "aktu prawa miejscowego" ustalono między innymi wybór dwóch wiceprzewodniczących, bez ustalenia takiego aktu w porządku obrad na I sesję Rady. Podstawą prawną podjęcia uchwały [...] był art. 19 ustawy o samorządzie gminnym (to jest ustawy z dnia 8 marca 1990 r., której tekst jednolity obecnie opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – uw. Sądu; dalej "u.s.g."). Zgodnie z tą regulacją określa się liczbę wiceprzewodniczących w ilości od 1-3, a więc nie ma precyzyjnie określonej ich liczby. Do tej pory nie kwestionowana była liczba trzech. G. D. wskazał, że W. G. po wyborze na Przewodniczącego Rady zgłosił – nie przedkładając radnym na piśmie - (brak wniosku formalnego) ustnie, iż podjęta zostanie uchwała co ilości wiceprzewodniczących w liczbie dwóch. Skarżący dodał, że został zgłoszony wniosek o pozostawienie trzech wiceprzewodniczących, gdyż żaden akt prawny obowiązujący do chwili przedstawienia ustnego przez Przewodniczącego Rady nie ograniczał liczby wiceprzewodniczących do dwóch. W ocenie G. D. uchwała Rady [...] została podjęta w sposób naruszający konstytucyjne prawa i wolności wnoszącego niniejsze skargę, któremu nie została zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się co do bezpodstawnej zmiany porządku obrad i braku możliwości zapoznania się z treścią kwestionowanej uchwały. Ponadto, pozostawanie w obrocie prawnym uchwały, mimo braku istnienia podstawy prawnej, oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, albowiem zaskarżona uchwała wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich (radnych wybranych na stanowisko wiceprzewodniczących oraz nie wybranych na to stanowisko) nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać mocy obowiązującej (k. 3-4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uwypuklił, że radny nie może na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżać każdej uchwały rady do sądu administracyjnego. Musi on wykazać, iż doszło do naruszenie taką uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia (k. 22-26 akt sądowych). W piśmie z dnia 16 lutego 2019 r. G. D. zajął stanowisko w odniesieniu do treści odpowiedzi na skargę (k. 47-48 akt sądowych). W odniesieniu do kwestii interesu prawnego podkreślił, że został zaskoczony wprowadzeniem do porządku obrad głosowania w sprawie w sprawie liczby wiceprzewodniczących Rady. W ocenie skarżącego jego indywidualny interes prawny został naruszony, co motywował faktem, że w poprzedniej kadencji Rady był jednym z trzech wiceprzewodniczących, a w obecnej konfiguracji ograniczono możliwość zgłoszenia kandydatów przez radnych opozycyjnych na takie stanowisko. Przy piśmie z dnia 18 marca 2019 r., na wezwanie Sądu, Burmistrz nadesłał brakującą uchwałę Rady z dnia [...] listopada 2018 r., [...], która uprzednio nie została nadesłana wraz z aktami administracyjnymi (k. 56-57 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu ze względu na brak legitymacji do jej wniesienia przez G. D.. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna (na warunkach określonych w tym przepisie) (§ 1). Nadto uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej art. 50 § 2 P.p.s.a., albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 u.s.g. Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w P.p.s.a. Ustawodawca wprowadził dwa warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g.: zaskarżona uchwała musi być uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, natomiast skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Przystępując do oceny pierwszego należy na wstępie przywołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, ONSA 1990/4/4. Stwierdzono w nim, że w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy kształtuje skład osobowy organów samorządu. Uchwały organów samorządu regulują działalność organów samorządu, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej – art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 – 2 u.s.g. W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów gminy nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu. Mając to na uwadze uchwała Rady dotycząca ustalenia liczby wiceprzewodniczących organu gminy – jako taka – zaliczać się więc będzie do kategorii uchwał "z zakresu administracji publicznej". W następstwie pozytywnej weryfikacji uchwały z dnia [...] listopada 2018 r., [...] pod kątem możliwości hipotetycznego objęcia jej skargą Sąd obowiązany był zważyć, czy skarżący ma legitymację podmiotową w postępowaniu sądowoadministracyjnym w wywołanej w ten sposób sprawie. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie jedynie hipotetycznym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na uchwałę rady gminy należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjęciem przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Podkreśla się, że należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego własny, indywidualny interes prawny. Nie wywiedziono, iż uchwała, naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną konkretnie skarżącego i pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Z treści pisma z dnia 16 lutego 2019 r. wynika, iż zdaniem G. D. poprzez zmniejszenie ilości wiceprzewodniczących Rady, co jest skutkiem uchwały z dnia [...] listopada 2018 r., [...], ograniczono możliwości powołania na takie stanowisko (wiceprzewodniczącego) kandydatów wysuniętych przez radnych opozycyjnych. Dla samego G. D. ma to szczególne znaczenie, gdyż pełnił on w poprzedniej kadencji Rady funkcję jednego z wiceprzewodniczących tego organu. Ustosunkowując się do powyższego podniesienia wymaga, iż legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym, w tym także opierać na prawach związanych z tą funkcją. Taką tezę wyrażano w licznych, powszechnie akceptowanych orzeczeniach, które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Mianowicie, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1992 r., SA/Wr 601/92, ONSA 1992/3-4/89 korzystanie z praw radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.). W myśl postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi) z dnia 23 marca 1994 r., SA/Łd 703/94 (ONSA 1995/2/73) korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 u.s.g. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające uchwałą naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Pełnienie funkcji radnego nie pozbawia obywatela możliwości zaskarżenia - w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały organu samorządu własnej gminy, gdy został nią naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Nie można natomiast traktować tego przepisu jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170). Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie. Wskazuje się, że: radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca1997 r., II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26); pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2001 r., II SA 1436/01, Lex 53379). Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały rady gminy przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 2534/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując należy wskazać, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu administracyjnego instytucji odwoławczej, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Rozważając nadto istnienie omawianego warunku w kontekście podnoszonego w skargach naruszenia art. 19 ust 1 u.s.g. wskazać należy, iż przepis ten stanowi podstawę dla czynnego i biernego prawa wyborczego każdego radnego w kwestii wyboru przewodniczącego i ustalenia liczby oraz wyboru wiceprzewodniczących rady gminy. Daje on każdemu radnemu prawo udziału w głosowaniu nad kandydaturą przewodniczącego, ustaleniem liczby wiceprzewodniczących rady gminy oraz prawo do tego, by kandydować na te stanowiska. W tym sensie faktycznie przepis ten dotyczy interesu każdego radnego, którym jest tutaj zarówno czynne, jak i bierne prawo wyborcze (w ramach struktury Rady). Interes radnych opozycyjnych w zakresie ustalenia mniejszej niż oczekiwana liczby wiceprzewodniczących ma jednak charakter hipotetyczny i nie można twierdzić, że dotyczy on konkretnego radnego w sposób bezpośredni, jakby tego wymagał art. 101 ust. 1 u.s.g. Uzupełniająco i dla kontrastu wskazać w tym miejscu można, że zupełnie inna sytuacja miałaby miejsce, gdyby G. D. był na przykład przewodniczącym Rady i zostałby z tej funkcji odwołany. Wówczas to można byłoby twierdzić, że dana uchwała dotyczy bezpośrednio jego samego. W świetle powyższego należy uznać, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. Nie ma on więc legitymacji procesowej do jej zaskarżenia (art. 101 ust 1 u.s.g.). Podstawą prawną niniejszego postanowienia jest art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 art. 101 ust 1 u.s.g., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 58 § 3 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W punkcie 2 postanowienia Sąd orzekł o zwrocie skarżącemu wpisu od skargi wysokości 300 zł (potwierdzenie wpływu – zob. k. 21 akt sądowych) na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Zwrot nastąpi na rachunek źródłowy po uprawomocnieniu się niniejszego postanowienia. /-/ J. Szuma