II SA/Po 900/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Sebastian Michalski (spr) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 2 września 2021 roku (nr [...]), po rozpoznaniu wniosku C. C. o stwierdzenie nieważności decyzji: 1) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 2 marca 2021 roku (nr [...]) w części dotyczącej pkt 1, tj. odmowy przyznania C. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką B. K., 2) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 2 marca 2021 roku (nr [...]) w części dotyczącej pkt 2 i 3, tj. rozstrzygnięcia o odmowie przyznania C. C. uprawnienia do opłacania składki na ubezpieczenie społeczne (pkt. 2) oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (pkt 3) z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. K.. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że uchylając pierwotną decyzję o odmowie przyznania C. C. świadczenia pielęgnacyjnego (decyzja Burmistrz Miasta R. z dnia 18 listopada 2019 roku) oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wnioskodawczyni nadal uprawniona jest do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi być poprzedzone pozbawieniem odwołującej się tego zasiłku. Organem uprawnionym do uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy jest Burmistrz Miasta R.. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji Burmistrz Miasta R., decyzją z dnia 2 marca 2021 roku, ponownie odmówił przyznania C. C. świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto odmówił uprawnienia do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Burmistrz wyjaśnił, że niepełnosprawność podopiecznej nie powstała na zasadach wskazanych w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ponadto wnioskodawczyni nadal jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bo złożyła oświadczenie, że "nie rezygnuje z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu braku środków do życia". Od powyższej decyzji strona nie wniosła odwołania. Z kolei pismem z dnia 10 sierpnia 2021 roku C. C., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 2 marca 2021 roku z uwagi na jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie rozstrzyga się ponownie o istocie sprawy. Celem takiego postępowania jest wyłącznie zbadanie decyzji w aspekcie zaistnienia przyczyn wymienionych w art. 156 §1 K.p.a. Uwzględniając podstawy prawne odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. przepisy art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrz Miasta R. w zakresie odmowy przyznania C. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką B. K. (pkt. 1). Burmistrz R. zastosowała jedną z wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Proste zestawienie treści tego przepisu z treścią wydanego rozstrzygnięcia nie ujawnia sprzeczności rozstrzygnięcia z przepisem. Brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w zakresie jej pkt 1 z uwagi na sprzeczność rozstrzygnięcia z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona nie zrezygnowała z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a to uniemożliwiało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i pkt 3 kwestionowanej decyzji Kolegium wyjaśniło, że analiza art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 86 pkt 9 ustawy o świadczeniach zdrowotnych nie wskazuje na obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy uprawnienia do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Opłacanie tych składek jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, którą organ wykonuje z mocy prawa, nie zaś z mocy decyzji. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza w tej części. C. C., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, bez występowania z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w części w jakiej odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 2 marca 2021 roku (nr [...]) i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wydając ponownie decyzję z dnia 2 marca 2021 roku o odmowie przyznania świadczenia Burmistrza Miasta R. opierał się na podstawie prawnej, która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i zobowiązał ustawodawcę do podjęcia działań prowadzących do równego traktowania opiekunów osób dorosłych. Pomimo upływu pięciu lat od ogłoszenia wyroku nie zostały podjęte działania legislacyjne eliminujące stan niekonstytucyjności. Zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy skarżącej przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu nie zasługuje na aprobatę, gdyż pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 190 ust. 1, art. 2 oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek winno być posłużenie się podstawą materialną z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b tej ustawy. Autor skargi wskazał ponadto, że przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak jest przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę do dokonania rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji na podstawie aktu normatywnego, o którego niekonstytucyjności orzekł TK, a utrata mocy nastąpiła przed wydaniem decyzji, stanowi o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej i objęte jest sankcją nieważności. Stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego przez TK po wydaniu decyzji stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że na dzień wydania decyzji przez Burmistrza Miasta R., tj. w dniu 10 stycznia 2019 roku, stwierdzona była już częściowa niezgodność z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co oznacza wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Ponadto Burmistrz Miasta R. rażąco naruszył przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, bo niesłusznie uznał, że pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięto, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego strona ma prawo wyboru jednego z tych świadczeń. Stwierdzenie, że przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego jest negatywną przesłanką dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oznacza błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Właściwa wykładnia wymaga uwzględnienia treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu wskazanych świadczeń osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Błędna interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi rażące naruszenie prawa i kolejną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 2 marca 2021 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). W świetle art. 145 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm. - dalej K.p.a.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 156). Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13, że art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Natomiast w uzasadnieniu powyższego orzeczenia Trybunał wyjaśnił wprost, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Autor skargi błędnie przyjmuje, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą. Skutkiem zakresowego (interpretacyjnego) wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest utrata mocy obowiązującej przepisu, ale właściwe zdekodowanie treści normatywnej przepisu uznanego za niekonstytucyjny. O prawidłowości zastosowania prawa rozstrzyga natomiast to, czy podmiot stosujący taki przepis dokonał jego prawidłowej wykładni, tj. z poszanowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów, wbrew sugestiom autora skargi, nie ma podstaw do formułowania twierdzeń, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przestał obowiązywać i nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Rozważania na temat skutków prawnych wynikających z tego, czy decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 2 marca 2021 roku została wydana przed, czy też po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny są bezprzedmiotowe, gdyż przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych po wydaniu wskazanego wyroku zachowuje moc obowiązującą. Z powyższych względów brak jest podstaw do formułowania twierdzeń, że decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 2 marca 2021 roku została wydana z naruszeniem art. 190 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązywał w dniu wydania kwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu brak jest podstaw do formułowania oceny, że decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 2 marca 2021 roku została wydana z rażącym naruszeniu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (wyrok NSA z 17.03.2022 r., I OSK 1105/21, LEX nr 3337991). Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest oczywistego, wyraźnego, bezspornego naruszenia przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. O oczywistym naruszenia prawa można mówić tylko w sytuacji, gdy treści przepisu nie budzi wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. W treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 wyraźnie wskazano, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". W tym stanie rzeczy należy przyjmować, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostało wydane z poszanowaniem językowo jednoznacznej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych na gruncie art. 190 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Chociaż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pomimo powołanej powyżej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieją podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, to dostrzegać należy, że wyrok sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Nieuzasadnione są zarzuty wskazujące, że decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 2 marca 2021 roku została wydana z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego oczywiście błędną wykładnię, czy też rażąco niewłaściwe zastosowanie, tj. treść rozstrzygnięcia oczywiście nie przystaje do okoliczności faktycznych sprawy. Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznych ustaleń, że Burmistrz Miasta R. przy ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stosował przepis art. 27 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ prawidłowo przyjmował, że w przypadku zbiegu uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W aktach administracyjnych przekazanych Sądowi zalega oświadczenie skarżącej z dnia [...] października 2021 roku, które zawiera jednoznaczną treść "nie rezygnuję z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu braku środków do życia". Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.