II SA/Po 901/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska Pismem z dnia (...) maja 2008 r. P. B. wniósł do Starostwa Powiatowego w P. zgłoszenie zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z grawitacyjnym rozsączeniem ścieków dla gruntów słabo przepuszczalnych na działce położonej w S. przy ul. (...). Decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r., nr (...), Starosta zgłosił sprzeciw od planowanej inwestycji, podnosząc, że jest ona niezgodna z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulicy (...) i (...) w S. zatwierdzonej uchwałą Rady Miejskiej Gminy z dnia 26 października 2006 r., nr XXXVII/398/2006. Zdaniem organu, ponieważ § 4 ust. 1 pkt 1 powyższego planu przewidywał, że do czasu zrealizowania miejskiej kanalizacji sanitarnej dopuszczono możliwość realizacji bezodpływowych, szczelnych zbiorników, które ulegną likwidacji z chwilą uruchomienia sieci kanalizacyjnej, budowa przydomowej oczyszczalni była, na terenie działki oznaczonej nr (...), niedopuszczalna. Decyzja powyższa została odebrana w dniu (...) czerwca 2008 r. przez M. W., która na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji podpisała się jako kuzynka P. B. P. B., pismem z dnia (...) lipca 2008 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Odwołujący podał, że o treści decyzji Starosty dowiedział się w dniu (...) czerwca 2008 r. podczas przeglądania i sortowania dokumentów oraz korespondencji pocztowej. Przedmiotowa decyzja została bowiem odebrana, w czasie nieobecności P. B., przez opiekunkę, która okazjonalnie zajmuje się dzieckiem odwołującego, a która zapomniała poinformować go o odebraniu korespondencji. P. B. powołując się na poglądy doktryny oraz sądów administracyjnych wskazał, iż z uwagi na wąskie rozumienie terminu "domownik" użytego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, doręczenie decyzji należało uznać za wadliwe. Tym samym organ administracji nie dochował 30 dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do wniesienia sprzeciwu od zgłoszonego zamiaru budowlanego, a więc zgłoszenie należało uznać za skuteczne. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2008 r. Wojewoda przywrócił P. B. termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia (...) czerwca 2008 r., wskazując, iż istotnie decyzja powyższa została wadliwie doręczona. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...), Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia (...) czerwca 2008 r., wskazując, iż realizacja planowanej inwestycji - przydomowej oczyszczalni ścieków - pozostawała w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji podkreślił, że plan powyższy, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowił akt prawa miejscowego i zawierał ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Przewidziana w § 4 ust.1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Gminy z dnia 26 października 2006 r., możliwość realizacji bezodpływowych zbiorników indywidualnych nie była tożsama z przydomową oczyszczalnią ścieków, której budowy miał zamiar podjąć się odwołujący. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. B., wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia (...) czerwca 2008 r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż z uwagi na wadliwe doręczenie sprzeciwu, naruszono, określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, 30 dniowy okres dla wniesienia sprzeciwu od planowanej inwestycji. Tym samym decyzja o sprzeciwie nie wywołała żadnych skutków prawnych, a skarżący z mocy prawa jest uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy przed Sądem w dniu (...) marca 2009 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, bowiem w decyzji była mowa o działce nr (...) natomiast skarżący jest właściciel działki nr (...), dla której nie obowiązuje plan miejscowy. Na potwierdzenie powyższego faktu pełnomocnik przedłożył pismo Burmistrza S. z dnia (...) marca 2009 r., stwierdzające, że działka oznaczona nr (...), położona w S. od dnia (...) stycznia 2004 r. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zgodnie z przyjętą przez prawodawcę zasadą, określoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozpoczęcie robót budowlanych możliwe jest wyłącznie w przypadku otrzymania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeden z wyjątków od powyższej zasady stanowi określony w art. 30 ust. 1 wymóg zgłoszenia właściwemu organowi budowlanemu, zamiaru wykonania enumeratywnie wymienionych, w treści art. 30 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r., inwestycji budowlanych. Podkreślić wymaga, iż w powyższym przypadku, możliwość rozpoczęcia robót budowlanych, uzależniona jest od braku sprzeciwu organu administracji publicznej, który musi zostać wniesiony, zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Określony w powyższym artykule 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu ma charakter materialny i jako taki nie podlega przywróceniu. Jak wskazuje prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko ustawodawca połączył sprzeciw z czynnością "wniesienia", a więc nie uzależnił on tym samym skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia. Tym samym ani data wydania decyzji ani data jej doręczenia nie może być przyjęta za tożsamą z użytym w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane terminem "wniesienia sprzeciwu". Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, dla prawidłowej wykładni użytego pojęcia "wniesienia sprzeciwu" konieczne jest odwołanie się do treści art. 57 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), w myśl którego termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a więc decyzja wnosząca sprzeciw, zostało nadane. Jedynie powyższa interpretacja art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zapewni pełną realizację funkcji powyższego przepisu. W przedmiotowej sprawie decyzja o sprzeciwie została nadana w dniu (...) czerwca 2008 r., a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu od dokonanego przez skarżącego zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Sąd wskazuje, iż organ II instancji prawidłowo określił, że sprzeciw powyższy został wadliwie doręczony i z uwagi na powyższy fakt prawidłowo orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Podkreślenia natomiast wymaga, że podnoszone przez skarżącego okoliczności, jakoby wadliwe doręczenie decyzji, przez co skarżący dowiedział się o jej treści po upływie 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, skutkowało automatycznym przyznaniem skarżącemu prawa do rozpoczęcia robót budowlanych, uznać należy za oczywiście bezzasadne. Sąd wskazuje, że nadanie przez Starostę, w placówce poczty, decyzji o sprzeciwie, z prawidłowym określeniem adresata i adresu doręczenia, z zachowaniem 30 dniowego terminu określonego w art. 30 ust. ustawy Prawo budowlane, spowodowało, iż sprzeciw powyższy uznać należy za skuteczny. Jednakże zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Poznańskiego z dnia (...) czerwca 2008 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Jak bowiem wynika ze złożonego przez pełnomocnika skarżącego oświadczenia, działka, na której planowana jest inwestycja, nosi numer geodezyjny (...) i w stosunku do niej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że zarówno na zgłoszeniu zamiaru budowy wniesionym przez P. B., decyzji Starosty P. z dnia (...) czerwca 2008 r. jak i zaskarżonej decyzji Wojewody, działkę, co do której prowadzono przedmiotowe postępowanie, oznaczono nr (...). Jednocześnie załączone do zgłoszenia z dnia (...) maja 2008 r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazywało, iż działka powyższa została oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr (...), w obrębie ewidencyjnym S., jednostka ewidencyjna S. Tak też teren inwestycji oznaczony został w dołączonym do zgłoszenia "Opisie technicznym przydomowej oczyszczalni ścieków" i na stanowiącej jego część mapie zasadniczej. Powoduje to konieczność prawidłowego wyjaśnienia, na jakiej działce planowana jest przedmiotowa inwestycja i czy działka powyższa jest objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, że możliwość budowy przydomowych oczyszczalni ścieków została dopuszczona przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 246, poz. 2008 ze zm.). Jednocześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, który, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami ustaw kształtującymi sposób wykonywania prawa własności. Brak owej sprzeczności umożliwia realizację określonej w Konstytucji zasady proporcjonalności, a więc ograniczeniu możliwości korzystania z prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia ze społecznym celem, uzasadniającym jego wprowadzenie. Ingerencja organu administracji publicznej w uprawnienia właściciela w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego nie może wprowadzać ograniczeń ponad jego zapisy. Za niedopuszczalną uznać bowiem należy jakąkolwiek wykładnię rozszerzającą planu. Tym samym ograniczenie możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, w oparciu o brak takiej możliwości w postanowieniach planu, musi być każdorazowo poddany dogłębnej ocenie, czy nie narusza ona zasady proporcjonalności. Podkreślenia bowiem wymaga, że sam ustawodawca dopuścił możliwość budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, uznając ich budowę za równorzędny sposób pozbywania się nieczystości płynnych z odprowadzaniem ich poprzez miejscową sieć kanalizacyjną. Mając powyższe na względzie Sąd podkreśla, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym i z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca decyzja Starosty P. zostały wydane z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien wyjaśnić, na jakiej działce planowana jest inwestycja, oraz czy działka powyższa została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przypadku stwierdzenia, iż istotnie plan powyższy dla terenu planowanej inwestycji, obowiązuje, organ zobowiązany jest zbadać zgodność zamierzenia z jego treścią, biorąc pod uwagę przytoczone powyżej uwagi co do niedopuszczalności wykładni rozszerzającej postanowień planu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia (...) czerwca 2008 r. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska MK