II SA/Po 901/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.; dalej: "u.p.p.u.w."), odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...] działka nr [...] o powierzchni 3.307 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...], Wydział V Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym M. K. w udziale wynoszącym [...] części związane z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...], zapisanym w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...], Wydział V Ksiąg Wieczystych, położonym w [...] przy [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2019 r. M. K. wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, w trybie ustawy z dnia [...] lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 3.307 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...], Wydział V Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym M. K. w udziale wynoszącym [...] części związane z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...], zapisanym w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...], Wydział V Ksiąg Wieczystych, położonym w [...] przy [...] W następstwie przeglądu księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla wskazanej nieruchomości gruntowej, dokonanego w dniu [...] czerwca 2019 r. za pośrednictwem systemu teleinformatycznego "[...] organ I instancji ustalił, że w dziale 1-0 figurują 3 budynki mieszkalne, położone pod adresem: [...], [...], [...]. Z kolei na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], ustalono, iż w jednostce rejestrowej gruntów, w której zapisana jest działka nr [...] o powierzchni 3.307 m2, położona w [...], gmina [...] figurują 3 budynki zaklasyfikowane do kategorii 110 - budynki mieszkalne [klasa wg KŚT tj. wg Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. z 2016 r., poz. 1864 ze zm.)], w których łączna liczba ujawnionych lokali została określona jako 28 lokali. Z rejestru lokali wynika, że w budynku przy [...] figuruje [...] lokali, w tym 4 lokale mieszkalne i 4 lokale niemieszkalne; w budynku przy [...] figuruje 10 lokali, w tym 4 lokale mieszkalne oraz 6 lokali niemieszkalnych; w budynku przy [...] figuruje 10 lokali, w tym 4 lokale mieszkalne i 4 lokale niemieszkalne. Tymczasem z art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. wynika, że przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spełniają nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, natomiast na nieruchomości objętej wnioskiem zlokalizowane są 3 budynki mieszkalne wielorodzinne, a w dwóch budynkach ([...] i [...]) liczba wyodrębnionych lokali niemieszkalnych jest większa niż liczba lokali mieszkalnych. Ponadto, łączna suma wyodrębnionych lokali mieszkalnych zlokalizowanych we wszystkich budynkach posadowionych na wskazanym gruncie jest mniejsza niż łączna suma lokali niemieszkalnych znajdujących się w tych budynkach. W konsekwencji organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., ponieważ na nieruchomości znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, w których liczba lokali mieszkalnych jest mniejsza niż liczba lokali niemieszkalnych. Brak było więc podstaw prawnych do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności w trybie wskazanej ustawy. W zażaleniu z dnia [...] czerwca 2019 r. do Wojewody M. K. wskazała, że organ I instancji nie uwzględnił w swoich rozważaniach, że sporny budynek przeznaczony jest na cele mieszkaniowe, a nie usługowe. Wszystkie lokale, które wpisane są w księgach wieczystych jako niemieszkalne to mieszczące się w bryle budynku garaże, które pełnią tylko i wyłącznie funkcję garażową, czyli są ściśle związane z funkcją mieszkaniową i codziennymi czynnościami życiowymi. Większa ilość garaży niż lokali mieszkalnych w budynku wynika przy tym z faktu, że budynek został oddany do użytku przeszło 15 lat temu i był budowany w określonej rzeczywistości pozamiejskiej, czyli z bardzo ograniczoną komunikacją "miejską". Sytuacja, że garaże w budynku mają odrębną księgę wieczystą, wynika przy tym tylko i wyłącznie z dawnej decyzji dewelopera, na którą nabywcy nie mieli wpływu. Nie zmienia to faktu, że mimo iż widnieją w księgach wieczystych jako odrębne lokale niemieszkalne, pełnią rolę wyłącznie garaży, a nie lokali usługowych, czy tym podobnych. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., albowiem objęta wnioskiem nieruchomość nie spełnia warunków do uznania jej za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe. Jako budynek mieszkalny, w którym liczba lokali niemieszkalnych przewyższa liczbę lokali mieszkalnych, nie spełnia definicji zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy poinformował, że pomimo braku podstaw do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie u.p.p.u.w., ustawodawca przewidział inne środki, z których strona może skorzystać, jeżeli zamierza nabyć prawo własności. Po pierwsze, w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r., poz. 1314), osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przedmiotowa ustawa weszła w życie z dniem [...] października 2005 r., zatem to ta data ma znaczenie dla oceny przez właściwe organy spełnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o przekształceniu. Organem właściwym do wydania decyzji jest Starosta [...]. Po drugie, do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości może dojść również na drodze umownej. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), nieruchomość gruntowa oddana w użytkowanie wieczyste może być sprzedana wyłącznie użytkownikowi wieczystemu, z zastrzeżeniem ust. 1a i ust. 3. Z kolei w myśl art. 32 ust. 1a tej ustawy, nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa może być sprzedana użytkownikowi wieczystemu za zgodą wojewody. W celu zainicjowania tej procedury, należałoby się również zwrócić się ze stosownym wnioskiem do Starosty [...]. W skardze z dnia [...] września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez zastosowanie błędnej wykładni, na skutek czego organy I i II instancji uznały, że nieruchomość znajdująca się dotychczas w użytkowaniu wieczystym, zabudowana wyłącznie budynkami mieszkalnymi, w których znajdują się wyłącznie lokale mieszkalne i garaże wykorzystywane przez właścicieli tychże lokali mieszkalnych, nie spełnia przesłanek tej ustawy i odmówiły wydania przewidzianego tą ustawą zaświadczenia. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Powołała się również na wyjaśnienia Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju, z których wynika, że garaże, jako część budynku mieszkalnego należałoby uznać za niezbędne do prawidłowego i racjonalnego korzystania z tego budynku. W opinii skarżącej potwierdzeniem tego stanu rzecz jest również uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów - druk nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Spór w poddanej kontroli Sądu sprawie toczy się wokół zasadności odmowy wydania przez Starostę Poznańskiego zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w sytuacji, gdy na nieruchomości objętej wnioskiem zlokalizowane są 3 budynki mieszkalne wielorodzinne, w których łączna suma wyodrębnionych lokali mieszkalnych jest mniejsza niż łączna suma lokali niemieszkalnych (garaży) znajdujących się w tych budynkach. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Jak przy tym wynika z art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Co również istotne, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w K.p.a., należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. Podstawy materialnoprawne wydanych w sprawie postanowień zawierają przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.; dalej: "u.p.p.u.w."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Na mocy art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z art. 4 ust. 1 wynika przy tym, że podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane przez organ administracji publicznej. Jest zatem niewątpliwe, że wydanie stosownego zaświadczenia potwierdzającego nastąpienie przewidzianego ustawą skutku prawnego, poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym (opartym na posiadanej dokumentacji), które pozwoli na potwierdzenie jednej z przesłanek opisanych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] w [...] zabudowana jest trzema budynkami wielorodzinnymi. Zgodnie z kartoteką lokali, w budynku przy [...] figuruje [...] lokali, w tym 4 lokale mieszkalne i 4 lokale niemieszkalne (k. 11 akt adm. organu I instancji), w budynku przy [...] figuruje 10 lokali, w tym 4 lokale mieszkalne oraz 6 lokali niemieszkalnych (k. 9 akt adm. organu I instancji), natomiast w budynku przy [...] figuruje 10 lokali, w tym 4 lokale mieszkalne i 4 lokale niemieszkalne (k. 7 akt adm. organu I instancji). Opisany stan nie odpowiada więc wprost przesłance z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, co stało się przyczyną odmowy wydania zaświadczenia. Tym niemniej, choć organ zacytował art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, jego treści nie powiązał ze stanem prawnym wynikającym ze zgromadzonych w sprawie dokumentów. Ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych dla działki nr [...] wynika tymczasem, że ujawnione w kartotece lokali lokale niemieszkalne w budynkach przy [...], [...] i [...] są garażami, co wprost wynika z zestawienia wskazanych w kartotece lokali w rubryce "KW lokalu" numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych lokali z informacjami o wyodrębnionych lokalach zapisanych w tych księgach wieczystych (k. 17 – 49 akt adm. organu I instancji). W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy "garaże", bez względu na ich prawną konstrukcję (bo tej ustawodawca nie określa), nie są traktowane jako przeciwstawne lokalom mieszkalnym, lecz jako uzupełniające funkcję mieszkaniową. To zaś musi oznaczać, że te garaże, które służą mieszkańcom budynku, nie mogą wchodzić w zakres rozliczenia przewidzianego w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nie ma bowiem żadnych podstaw do różnicowania sposobów rozliczania liczby garaży w zależności tylko od tego, czy są to obiekty wbudowane, czy też odrębne od budynku mieszkaniowego. Wskazać też należy, że status prawny garaży wbudowanych ma, co do zasady dwojaki charakter:, jako odrębne lokale garażowe oraz jako miejsca garażowe (bardzo często wydzielone) – powiązane z lokalami mieszkalnymi. Ustawa nie dostrzega tej dwoistości, co jednak nie powoduje, zdaniem Sądu, że przewidziany tą ustawą skutek prawny (przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności) nastąpił lub nie w zależności od prawnego statusu owych garaży. W istocie stanowiłoby to różnicowanie praw podmiotowych wedle zupełnie nierelewantnego kryterium, co z kolei stoi w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa (art. 2 Konstytucji RP) (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 964/19, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższą konstatację, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, potwierdza przy tym analiza uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów (druk nr [...]), z którego jednoznacznie wypływa intencja ustawodawcy, aby przekształceniu podlegały grunty zabudowane budynkami o funkcji mieszkalnej, a także mieszanej, o ile funkcja inna niż mieszkalna nie przeważa nad funkcją mieszkalną. Niewątpliwie więc skoro znajdujące się w bryłach budynków wielorodzinnych garaże przeznaczone są dla potrzeb mieszkańców i służą im do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku mieszkalnego, nie niweczą one mieszkaniowej funkcji tych budynków. Nie ma więc podstaw do różnicowania sposobów rozliczania liczby garaży w zależności od tego, czy są to obiekty wbudowane, czy też odrębne od budynku mieszkaniowego. Używając sformułowania "lokale niemieszkalne" ustawodawca miał bowiem na myśli lokale o funkcji dodatkowej (innej niż mieszkalna – np. usługowej), a nie wyodrębnione jako odrębne lokale garaże, przeznaczone wszak dla potrzeb mieszkańców budynku i uzupełniające jego mieszkaniową funkcję. Sąd ma przy tym świadomość, że tak sformułowany wniosek stanowi wynik pewnej wykładni przepisów prawa materialnego, a stosowanie wykładni w postępowaniu o wydanie zaświadczenia co do zasady może budzić wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie nie sposób jednak nie uwzględnić faktu, że pominięcie owej wykładni prowadzi do pozbawienia skarżącej prawa faktycznie nabytego. Tylko bowiem zaświadczenie, o którym mowa, stanowi podstawę do wpisu prawa do księgi wieczystej. Skoro zaś ustawodawca nie przewidział decyzyjnej formy potwierdzania nabycia prawa własności, to weryfikacja stanowiska organu może nastąpić tylko w wyniku wykładni dokonanej przez Sąd rozpoznający skargę na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], a także poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.p.u.w., które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 218 § 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań opisanych powyżej zgodnie z art. 153 P.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.