II SA/Po 904/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia (...) nr (...) II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak Decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) działający z upoważnienia Burmistrz J. Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., na podstawie art. 1a, art. 2 pkt. 1 i 2, art. 9 ust. 1, 2 i 4, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2, art. 15, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 1, art. 25, art. 26, art. 27 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 07 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 123, poz. 836) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych w okresie od (...) grudnia 2009 r. do (...) kwietnia 2010 r. w wysokości (...) zł miesięcznie przyznanych osobie uprawnionej – A. J. z tytułu zasądzonych świadczeń alimentacyjnych należnych od K. J. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją nr (...) z dnia (...)(...) czerwca 2010 r. uchylono w całości od dnia (...) grudnia 2009 r. realizację decyzji organu z dnia (...) października 2009 r. przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego uprawnionej A. J.. Następnie decyzją z dnia (...) lipca 2010 r. zobowiązano A. J., reprezentowaną przez przedstawiciela ustawowego – I. J., do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w łącznej wysokości (...) zł. wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Następnie organ podał, iż pismem z dnia (...) lipca 2010 r. I. J. zwróciła się do organu z prośbą o umorzenie w całości należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego z uwagi na jej trudną sytuację życiową i niemożność dokonania spłaty powstałego zobowiązania. Wnioskodawczyni podała, że jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w bez prawa do zasiłku. Jej jedyne źródło utrzymania stanowią alimenty zasądzone na córkę, jak również praca dorywcza i pomoc najbliższych. W dalszej kolejności organ przytoczył treść art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na mocy którego możliwe jest umorzenie lub rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń oraz wskazał, że powołane w tym przepisie szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny stanowią kategorie niedookreśloną, co powoduje, że za takie mogą zostać uznane wyłącznie nadzwyczajne sytuacje powstałe w wyniku wypadku losowego, a w każdym razie niezależne od zobowiązanego, w następstwie których jego sytuacja ulegnie znacznemu pogorszeniu. Zdaniem organu analiza akt sprawy wskazuje, że sytuacja wnioskodawczyni jest istotnie trudna, co jednakże nie przesądza o możliwości umorzenia powstałej zaległości. Jak podkreślono, wnioskodawczyni jest osobą młodą, w wieku produkcyjnym, która nie legitymuje się niepełnosprawnością. Brak jest tym samym przeszkód uniemożliwiających podjęcie przez nią zatrudnienia, umożliwiającego spłatę powstałego zadłużenia. Dodatkowo podkreślono, że do powstania należności przyczyniła się sama bierna postawa wnioskodawczyni. Mając powyższe na względzie organ orzekł, że brak było podstaw do umorzenia powstałego zadłużenia lub też jego rozłożenia na raty. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. J. wskazując, że poza zasiłkiem alimentacyjnym i rodzinnym nie posiada ona żadnych innych dochodów. Równocześnie koszty życia (wynajmu mieszkania, rozpoczęcie roku szkolnego) uniemożliwiają jej spłatę powstałego zadłużenia. Skarżąca podniosła dodatkowo, że przez ostatnie tygodnie pracowała dorywczo, ma jednakże problemy ze znalezieniem stałego zatrudnienia. Natomiast samo zadłużenie nie powstało w wyniku jej bierności, lecz wadliwego pouczenia przez organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) października 2010 r. nr (...), działając na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przytoczoną przez organ I instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła I. J. podtrzymując zarzuty, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej uniemożliwiającej jej spłatę powstałego zadłużenia. Skarżąca podała, iż po opłaceniu rachunków na życie pozostaje jej kwota (...) zł, z której to kwoty nie jest w stanie spłacić należności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W myśl art. 23 ust. 8 powyższej ustawy organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powstałym na tle stosowania analogicznego rozwiązania zawartego w art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), instytucja umorzenia powstałej kwoty nienależnie pobranego świadczenia ma na celu ochronę strony zobowiązanej do jej zwrotu. Stąd wydanie rozstrzygnięcia w sprawie powinno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego dokonana zostanie analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 981/07). Innymi słowy, organ rozpoznając wniosek w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych jest zobowiązany do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego wskazać, na zasadność lub też brak podstaw do uczynienia zadość żądaniom strony. W szczególności wymaga to ustalenia, czy w danej sprawie zachodzą szczególne okoliczności, dotyczące sytuacji w jakiej znajduje się osoba zobowiązana do zwrotu pobranego świadczenia. Dokonana ocena powinna znaleźć przy tym swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, w sposób przekonywujący. Podkreślić przy tym należy, że uznaniowość decyzji w przedmiocie umorzenia należności lub jej rozłożenia na raty nie oznacza pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Także rozstrzygnięcie uznaniowe musi odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na uznaniu, że z uwagi na fakt, iż skarżąca jest osobą młodą, zdrową i jest w wieku produkcyjnym, istnieje możliwość podjęcia przez nią pracy zarobkowej, która umożliwiłaby spłatę powstałego zadłużenia. Zważyć jednakże należy, iż skarżąca w momencie złożenia wniosku nie posiadała stałego zatrudnienia, okresowo wykonywała pracę dorywczą, a jedyny stały jej dochód stanowiła pomoc społeczna otrzymywana w postaci świadczeń rodzinnych oraz stypendium szkolnego przyznanego dziecku. Skarżąca jest przy tym osobą samotnie wychowującą córkę, z którą prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Powyższe okoliczności, mające obiektywny charakter, nie zostały przez organ uwzględnione i właściwie ocenione. Uznano bowiem, iż umorzenie należności byłoby możliwe jedynie w przypadku powstania po stronie skarżącej nadzwyczajnych okoliczności. Powyższa wykładnia musi być jednakże uznana z błędną, bowiem za niedopuszczalne uznać należy stanowisko zgodnie z którym sytuacja, w której skarżąca znajdowała się w chwili złożenia wniosku, nie uprawniała jej do skorzystania z normy określonej w art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że spłata wymaganej kwoty miałaby wpływ na sytuację materialną skarżącej oraz pozostającej pod jej opieką małoletniej córki. Dokonując oceny sytuacji materialnej tej rodziny należy także mieć na uwadze okoliczności niezależne od strony skarżącej, a dotyczące sytuacji na rynku pracy w J. i w najbliższej okolicy tego miasta oraz możliwość pozyskania pracy na tym rynku. Jak wynika z akt sprawy skarżąca od (...) lipca 2008 r. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. Jednocześnie z treści zaświadczenia z tego urzędu nie wynika, aby od chwili rejestracji skarżąca otrzymała jakąkolwiek ofertę pracy, a także, że nie przyjęła takiej oferty. W ocenie Sądu powyższe okoliczności wymagają wyjaśnienia i stosownego omówienia w uzasadnieniu decyzji, bowiem nie można kwestii szczególnych okoliczności, o jakich stanowi przepis art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, sprowadzać wyłącznie do okoliczności istniejących po stronie osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W sprawie należy bowiem ustalić, czy występuje obiektywna w danym przypadku niemożność podjęcia zatrudnienia, co ma bezpośredni wpływ na powstanie szczególnych okoliczności po stronie rodziny, do których odwołuje się norma zawarta w powołanym przepisie. Za nietrafne uznać należy również stanowisko organów administracji, wskazujące na niemożność wydania decyzji o umorzeniu należności z uwagi na fakt, iż skarżąca miała się sama przyczynić do ich powstania. Sformułowania powyższe nie mają oparcia w przepisach ustawy i odnoszą się do przesłanek, które nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcia wydawane w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Wskazane okoliczności odnoszą się bowiem do wcześniejszego etapu, gdy organ I instancji decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r. uchylił w całości od dnia (...) grudnia 2009 r. realizację decyzji organu z dnia (...) października 2009 r. przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego uprawnionej A. J., w następstwie czego decyzją z dnia (...) lipca 2010 r. zobowiązano A. J., reprezentowaną przez przedstawiciela ustawowego – I. J., do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w łącznej wysokości (...) zł. W konsekwencji braku zaskarżenia tych decyzji stały się one ostateczne. W tym miejscu Sąd wskazuje, że pismo z dnia (...) lipca 2010 r., w którym skarżąca wniosła o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, złożone zostało w terminie otwartym dla wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza J. z dnia (...) lipca 2010 r. w przedmiocie uznania wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń za nienależnie pobrane. Organ I instancji pismo to zakwalifikował jako wniosek, o którym mowa w art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie wyjaśniając równocześnie, czy intencją skarżącej w pierwszej kolejności było wniesienie odwołania od decyzji z dnia (...) lipca 2010 r. Co prawda jako adresata tego pisma skarżąca wskazała Kierownika MGOPS, a w jego uzasadnieniu nie podnosiła argumentów co do zasadności wydania decyzji, to wskazać należy, iż z treści tego pisma wynika, że z obowiązkiem zwrotu przyznanych jej wcześniej świadczeń skarżąca nie liczyła się i nie ma na to środków finansowych. W powyższym świetle niezbędne jest wyjaśnienie charakteru tego pisma poprzez dopytanie się skarżącej, pouczając ją jednocześnie o konsekwencjach wynikających z dokonanego wyboru w aspekcie następstw prawnych wynikających z ostatecznej decyzji o uznaniu danego świadczenia za nienależnie pobrane, czy pismo powyższe stanowiło odwołanie, czy też, jak organ I instancji wcześniej uznał, wyłącznie wniosek o umorzenie należności. Za słusznością powyższego stanowiska przemawia argumentacja przytoczona przez skarżącą w odwołaniu od decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r. oraz w treści rozpatrywanej obecnie skargi, gdzie skarżąca podnosi, że za zaistniałą sytuację nie ponosi winy, a fakt pobrania spornych świadczeń wynikł z braku pouczenia ze strony pracowników Ośrodka. W tym miejscu wskazać należy, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na wynik sprawy (art. 9 kpa). Organy administracji zobowiązane są czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie zastosował się do powyższych zasad, czego konsekwencją było wydanie w dniu (...) sierpnia 2010 r. decyzji o odmowie umorzenia należności. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jak również art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, a więc dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją wyżej wymienionych błędów w postępowaniu organu I instancji było także uchybienia w pracy organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzony zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Kolegium nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji. Z wywodu nie wynika, dlaczego utrzymało w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia (...) sierpnia 2010 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji zobligowany jest ustalić, poprzez stosowne dopytanie skarżącej (po uprzednim pouczeniu jej o skutkach dokonanego wyboru), czy jej pismo z dnia (...) lipca 2010 r. stanowiło odwołanie od decyzji z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...). W przypadku pozytywnej odpowiedzi na tak sformułowane pytanie, pismo to wraz z aktami sprawy przekazać do organu II instancji, natomiast w przypadku wskazania przez skarżącą, iż stanowiło ono wniosek o umorzenie należności organ zobligowany jest ustalić, czy skarżąca obecnie spełnia przesłanki uzasadniające umorzenie powstałej należności, uwzględniając w tej ocenie wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ T. Świstak /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak