II SA/Po 907/19

Dnia 25 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., zwanej dalej "K.p.a.") oraz art. 136 ust. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204. z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n,) po rozpatrzeniu odwołania I. C., Z. C. i M. C., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. znak [...], którą: odmówiono zwrotu nieruchomości ziemskich [...] i P. S., gmina [...], przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zmianami) oraz odmówiono ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wskazane w punkcie poprzedzającym. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Reprezentowane przez F. T.: I. C., Z. C. i M. C. pismem z [...] listopada 2017 r. wystąpiły do Starosty [...] w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. "jako spadkobierczynie po właścicielu ojcu J. C." o zwrot w naturze nieruchomości ziemskich [...], gmina [...], powiat [...] obejmujących grunty rolne i leśne, względnie o przyznanie odszkodowania za nie. Zaznaczyły, że wskazane nieruchomości ziemskie zostały wywłaszczone pod pretekstem dekretu PKWN i obecnie należą do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...], Gminy i Miasta [...] oraz Nadleśnictw Państwowych [...] oraz [...], a w części zostały z nich wydzielone działki, sprzedane następnie przez Agencję Nieruchomości Rolnych osobom trzecim. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2010 r. geodeta uprawniony sporządził opinię dotyczącą nieruchomości wchodzących w skład majątku [...] i w skład majątku [...] formalnie przejętych na cele reformy rolnej. Geodeta w opinii wskazał między innymi, że obie nieruchomości Skarb Państwa przejął na podstawie art. 2 dekretu PKWN i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Referatu Rolnego z dnia 1 marca 1945 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51, dalej "rozporządzenie do dekretu PKWN"). Majątek [...] został przejęty na cele reformy rolnej i zapisany był w rejestrze katastralnym [...], art. mat. 6 i art. mat. 11. Nieruchomości oznaczone były w księdze wieczystej [...] [...] Tl-kl (ciąg dalszy [...]). Jako właściciela wpisano w języku niemieckim: [...]. Majątek [...], który został przejęty na cele reformy rolnej, zapisany był w rejestrze katastralnym [...] art. mat. 1; w rejestrze katastralnym [...] art. mat. 23 oraz [...] art. mat. 23. Nieruchomość należąca do [...] została przejęta przez Skarb Państwa [...] - Wojewódzki Urząd Ziemski w [...]. Organ ustalił, ze następcami prawnymi po właścicielach nieruchomości ziemskich objętych wnioskiem z [...] listopada 2017 r. są I. C., Z. C. i M. C.. Decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak [...] Starosta [...] umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie uznając, że ww. dekret PKWN nie zalicza się do kategorii ustaw "wywłaszczeniowych". Od powyższej decyzji odwołały się I. C. i Z. C., reprezentowane przez F. T.. Wojewoda decyzją z [...] marca 2018 r. Nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]. Na powyższą decyzję organu II instancji, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosły I. C. i Z. C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 346/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...] W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji jest uchybienie organów, w sferze proceduralnej, wiążące się z naruszeniem art. 105 § 1 oraz art. 7 i art.. 77 § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że wniosek z [...] listopada 2017 r. zawierał żądanie " zwrotu w naturze " nieruchomości ziemskich [...] i [...], ale zarazem alternatywnie także żądanie przyznania odszkodowania za nie. Organy nie odniosły się w ogóle do kwestii przyznania odszkodowania, zaś Sąd wskazał, że żądanie to powinno być rozpatrzone co do istoty, a nie załatwione wydaniem decyzji umarzającej postępowanie i to bez jakiegokolwiek wyjaśnienia. Jednocześnie Sąd w ww. wyroku stwierdził, że podziela stanowisko organów w części dotyczącej wniosku o zwrot nieruchomości " w naturze". Sąd wskazał, że organy obu instancji trafnie uznały, że nacjonalizacja na podstawie dekretu PKWN nie ma związku z podstawami wywłaszczeń określonymi w art. 216 u.g.n. Z przepisu tego wynika jasno, że ustawodawca nie przewidział zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu z 1944 r. W wytycznych co do dalszego biegu postępowania wskazano, że ponownie rozpoznając wniosek Starosta wyda merytoryczne rozstrzygnięcia w odniesieniu o obu żądań (to jest zwrotu nieruchomości i odszkodowania) zawartych we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. Następnie Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości [...], gmina S., przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zmianami) oraz odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wskazane w punkcie poprzedzającym. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że zgromadzone w postępowaniu dokumenty pozwalają stwierdzić, że doszło do przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w [...], gmina [...], mocą przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia [...] września 1944 r. Wskazany przepis przewidywał, iż na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa [...] jeśli ich łączny rozmiar przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wymienione nieruchomości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Zdaniem organu orzekającego analiza wymienionego dekretu PKWN wskazuje, że aktu tego nie należy zaliczyć do kategorii ustaw "wywłaszczeniowych". Starosta podkreślił, iż w przedmiotowym dekrecie używa się wyłącznie pojęcia "przejścia" lub "przejęcia" nieruchomości, a nie "wywłaszczenia". Starosta powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, zgodnie z którym "skoro mamy do czynienia z odrębnością funkcji (funkcją dekretu z 1944 r. było dokonanie całościowej zmiany struktury własności i stosunków społecznych w rolnictwie; funkcją ustaw, wymienionych w art. 216 u.g.n. było uregulowanie przekształceń terenów rolniczych w tereny budowlane), charakteru (dekret z 1944 r. pomyślany był jako akt rewolucyjny, świadomie i celowo odrzucający wszelkie zaczepienia o zastany system obowiązującego prawa; ustawy wymienione w art. 216 u.g.n. stanowiły element systemu prawa PRL, wpisując się w kolejne etapy przeobrażeń tego systemu) oraz zakresu regulacji (dekret z 1944 r. obejmował w zasadzie całość większych nieruchomości ziemskich: ustawy wymienione w art. 216 obejmowały tylko wycinek nieruchomości ziemskich, związany z procesami budownictwa), to nie została spełniona przesłanka podobieństwa - sytuacji normowanych dekretem z 1944 r. i sytuacji, normowanych ustawami wymienionymi w art. 216 u.g.n. Podzielając ten pogląd Starosta wskazał, że z uwagi na fakt, że objęte wnioskiem nieruchomości zostały przejęte na podstawie dekretu PKWN a nie wywłaszczone, nie ma możliwości orzeczenia ich zwrotu - jak tego chcą skarżące. Mając to na uwadze Starosta odmówił zwrotu nieruchomości ziemskich [...] (pkt 1 decyzji). Odnosząc się do aspektu wypłaty odszkodowania organ stanął na stanowisku, że nie jest to możliwe. Dekret z 1944 r. przewidywał przejście na własność Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia (odszkodowania) nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. Jak wskazano w tym przepisie wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach a, c, d i e art. 2 ust. 1 dekretu, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 dekretu. Dekret z 1944 r. nie został nigdy derogowany, nigdy nie był zmieniany poprzez dodanie do niego przepisów o wypłacaniu odszkodowania właścicielom przejętych przez Państwo nieruchomości. Nie wprowadzono również żadnego przepisu w odrębnych ustawach, który by takie odszkodowanie za przejęcie nieruchomości na podstawie tego dekretu przewidywało. Aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dają podstawę do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania czyli dochodzenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w postępowaniu administracyjnym (art. 128 i 129 ust. 5 pkt. 3 u.gn.), nie mniej jednak nie dają możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w drodze dekretu PKWN. W związku z powyższym odmówiono ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęte na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskie [...]. Od powyższej decyzji Starosty Wągrowieckiego I. C., Z. C. i M. C. wniosły odwołanie. W ocenie skarżących w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 136 u.g.n. w szczególności co do zwrotu lub ewentualnie wypłaty odszkodowania za odebrane bezprawnie, jedynie pod pozorem reformy rolnej, majątki ziemskie [...]. Skarżące wniosły o uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem. Opisaną we wstępie decyzją Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia I instancji. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że w przedmiotowej sprawie należało odmówić wnioskodawczyniom zwrotu nieruchomości ziemskich [...] przejętych przez Skarb Państwa na podstawie dekretu. W sprawie tej nie mają zastosowania przepisy u.g.n., ponieważ nie mamy tutaj do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości, lecz z jej przejęciem przez Skarb Państwa na podstawie dekretu. W niniejszej sprawie nie nastąpiło wywłaszczenie, ani też nabycie lub przejęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 216 u.g.n. Dekretu nie można w żadnym przypadku uznać za ustawę wywłaszczeniową, stanowiącą podstawę do zwrotu nieruchomości. Przejęcie nieruchomości w trybie dekretu nosi cechy nacjonalizacji. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji słusznie odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomości ziemskie. Istota problemu w wyżej określonym zakresie sprowadzała się wyłącznie do oceny, czy zakres zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., obejmuje nieruchomości przejęte w trybie określonym w dekrecie. Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji słusznie zauważył, ze aktualnie brak jest regulacji prawnych regulujących zasady ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w drodze reformy rolnej (dekretu) i tym samym sprawy te nie podlegają regulacji przewidzianej w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że organ I instancji rozpoznając ponownie wniosek z [...] listopada 2017 r. o "zwrot nieruchomości względnie wypłatę odszkodowania" za nieruchomości ziemskie [...], zastosował się do nakazów zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 346/18. W skardze do WSA Z. C. i I. C., zaskarżyły decyzję Wojewody w całości. W ich ocenie, wbrew stanowisku organów, jest możliwy zwrot nieruchomości odebranych na podstawie dekretu PKWN. Do skargi załączono obszerną ilość załączników, które zawierają m.in. decyzje Wojewody o niepodpadaniu majątku [...] pod działanie przepisu art 2 1 lit. e dekretu PKWN, kserokopie różnych wyroków wydanych w sprawach skarżących jak i krótką historię rodu [...] W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Po 907/19 tut. Sąd odrzucił skargę Z. H. (k. 143-145 akt sądowych). Na dalszym etapie sprawy sądowoadministracyjnej reprezentowana przez F. T. skarżąca I. C., przedstawiała bardzo obszerne wyjaśnienia dotyczące skonfiskowanego majątku oraz jego wartości, popierając swój pierwotny wniosek o zwrot nieruchomości lub ewentualnie przyznanie odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1267 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Odnośnie rozstrzygnięcia organów dotyczącego odmowy zwrotu nieruchomości ziemskich [...] przejętych na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada w tym zakresie prawu. Powyższe wynika z faktu, iż stosowanie art. 136 u.g.n. regulującego zagadnienia związane ze zwrotem nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów tej ustawy, do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wcześniej obowiązujących regulacji ograniczone jest do sytuacji wskazanych w art. 216 ust. 1 i 2 tej samej ustawy, zgodnie z którymi przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego (art. 216 ust. 1), a także do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.) (art. 216 ust. 2). We wskazanym wyżej wyliczeniu prawodawca nie zawarł dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, co oznacza, że do zwrotu nieruchomości odebranych właścicielom na podstawie tegoż dekretu nie stosuje się przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym wskazywanego przez skarżące jako podstawa ich roszczenia art. 136 ust. 3 u.g.n., co oznacza, że brak jest podstawy prawnej do orzeczenia przez organy administracji o zwrocie nieruchomości i to niezależnie od tego czy dana nieruchomość podlegała przepisom o reformie rolnej, czy też nie podpadała pod działanie tych przepisów, w tym w szczególności przepisów art. 2 ust. (1) pkt e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zauważyć nadto trzeba, iż sposób skonstruowania tak art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz odsyłających do niego przepisów art. 216 ust. 1 i 2 tej samej ustawy jednoznacznie wskazuje, iż regulacje te nie mają służyć eliminowaniu skutków niezgodnych z prawem rozstrzygnięć, czy też działań organów władzy państwowej odbierających adresatom prawo własności nieruchomości, lecz jedynie zapewnieniu osobom pozbawionym przymusowo własności zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej odjęcia, możliwości odzyskania tych wywłaszczonych nieruchomości lub ich części, które okazały się zbędne dla osiągnięcia celu, któremu służyło odjęcie własności. Przepisy te ustanawiają zatem przesłanki i tryb powrotnego przeniesienia własności na uprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy wnioskodawczynie swoje roszczenie szczególnie w zakresie zwrotu nieruchomości leśnych wchodzących w skład wyżej wskazanych majątków ziemskich opierały na twierdzeniu (popartym odpowiednim prejudykatem w postaci ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2014 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z [...] maja 2014 r.), że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości leśnych wchodzących w skład majątku [...] na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższe dodatkowo uzasadnia tezę, iż regulacje art. 136 ust. 3 u.g.n. nie mogą stanowić podstawy dla orzekania przez organy administracji o zwrocie nieruchomości, które w ogóle nie podlegały pod przepisy dekretu z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc zostały odebrane niezgodnie także z ówcześnie obowiązującym prawem. Pamiętać nadto trzeba, iż w sytuacji gdy w sprawie orzekał już sąd administracyjny, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, zaś zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Co za tym idzie tak dla orzekających w sprawie organów, jak i Sądu aktualnie rozpoznającego skargę wiążące są wyrażone w prawomocnym wyroku z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 346/18 oceny, iż w u.g.n. nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości, jeżeli ma on za przedmiot nieruchomości, które wcześniej nie były objęte decyzją wywłaszczeniową lub działaniem jednego z aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. oraz, iż nacjonalizacja na podstawie dekretu PKWN nie ma związku z podstawami wywłaszczeń określonymi w art. 216 u.g.n., a z przepisu tego wynika jasno, że ustawodawca nie przewidział w nim zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu z 1944 r. Analogicznie brak było podstaw prawnych dla władczego rozstrzygnięcia przez organ w postępowaniu administracyjnym o ustaleniu i wypłacie odszkodowania dochodzonego przez wnioskodawczynie z tytułu odebrania ich poprzednikowi prawnemu nieruchomości na podstawie dekretu z [...] września 1944 r. o reformie rolnej z rażącym naruszeniem ówczesnego prawa i to zarówno odnośnie nieruchomości co do których dysponują one orzeczeniem o niepodpadaniu pod przepisy dekretu o reformie rolnej, jak i co do pozostałych składników przedmiotowych majątków ziemskich, których przejęcie w trybie dekretu o reformie rolnej nie zostało dotąd przez wnioskodawczynie skutecznie podważone. Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten ma wprawdzie zastosowanie także do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, jednakże ze względu na jego jedynie blankietowy charakter uznać należy, iż dla przyznania odszkodowania na jego podstawie koniecznym jest by istniała konkretna norma prawa materialnego obowiązująca w dniu odjęcia własności, która przewidywała takie odszkodowanie, względnie by tego rodzaju norma odnosząca się do tego rodzaju odjęcia własności funkcjonowała w aktualnym porządku prawnym. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że do pozbawienia prawa własności do nieruchomości wchodzących w skład przedmiotowych majątków ziemskich, względnie możliwości korzystania z nich doszło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zauważyć należy, iż akt ten nie utracił mocy obowiązującej, przy czym nie zawiera regulacji przewidującej ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na jego podstawie na rzecz Skarbu Państwa. Takiej podstawy nie można także wyprowadzić z przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro bowiem wolą ówczesnego prawodawcy było odjęcie własności na cele wskazane w dekrecie bez odszkodowania, to orzeczenie o odszkodowaniu z powołaniem się na art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. byłoby możliwe jedynie gdyby aktualny prawodawca jednoznacznie taką normę przewidział. Innymi słowy to z regulacji ustawowej winna wprost wynikać możliwość wypłaty odszkodowania za własność nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tak organy jak i sądy administracyjne nie mogą bowiem zastępować prawodawcy i "uzupełniać" obowiązującej regulacji prawnej przez tworzenie, jedynie pod pozorem wykładni, nowych norm prawnych. Co za tym idzie także w tym zakresie rozstrzygnięcie organu administracji uznać należy za zgodne z prawem i realizujące wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 346/18, gdzie w tym zakresie wskazano tylko, że starosta winien wydać merytoryczne rozstrzygnięcia co do obu zgłoszonych żądań. Odnośnie zgłaszanych przez wnioskodawczynie roszczeń o odszkodowanie za zabór z majątków ziemskich [...] [...] ruchomości oraz wyposażenia gorzelni, czy też tartaku, zauważyć należy, iż także w tym zakresie strona skarżąca nie wskazała jakichkolwiek regulacji przekazujących rozpoznawanie tego rodzaju roszczeń o charakterze cywilnym do postępowania administracyjnego. Stąd też na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi. Odnosząc się do żądania orzeczenia zwrotu nieruchomości leśnych, jak też pozostałych nieruchomości zdaniem strony skarżącej niepodpadających pod regulacje dekretu o reformie rolnej i przejętych jedynie "pod pretekstem" jego stosowania i realizując obowiązek wynikający z art. 6 P.p.s.a. zauważyć w tym miejscu trzeba, iż stwierdzona przez organy niemożność władczego orzeczenia w postępowaniu administracyjnym o zwrocie nieruchomości, która została ówczesnemu właścicielowi faktycznie odebrana na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej mimo niepodlegania przepisom tego dekretu, a więc z naruszeniem prawa, nie oznacza generalnej niedopuszczalności dochodzenia tego rodzaju roszczeń i ich pochodnych. Sprawa o własność, czy też posiadanie nieruchomości ziemskiej jest bowiem co do zasady sprawą cywilną, a więc podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a nie organy administracji. Tylko przepis szczególny mógłby doprowadzić do przekazania takiej sprawy na drogę postępowania administracyjnego, przepisu takiego, jak wykazano powyżej odnośnie do nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN nie stanowił powoływany przez strony art. 136 ust. 3 u.g.n., czy też odnośnie odszkodowania art. 129 ust. 5 pkt 3 tej samej ustawy. Przepisów uzasadniających podejmowanie tego rodzaju oczekiwanych przez wnioskodawczynie rozstrzygnięć o zwrocie nieruchomości, czy tez przyznaniu odszkodowania w postępowaniu administracyjnym nie odnalazł z urzędu także orzekający w niniejszej sprawie Sąd. Co za tym idzie, o ile osoba bezprawnie pozbawiona nieruchomości, lub jej następcy prawni dysponują stanowiącym prejudykat odpowiednim orzeczeniem o niepodpadaniu danej nieruchomości pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to ewentualnie dochodzić mogą przed sądem powszechnym od Skarbu Państwa roszczeń posesoryjnych, roszczenia o uwzględnienie treści księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, czy też roszczeń odszkodowawczych wynikających z bezprawnego pozbawienia ich poprzedników prawnych własności na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odpowiednie do stanu faktycznego i prawnego sprawy skonstruowanie roszczenia cywilnego, a następnie zgłoszenie go w sądzie powszechnym jest przy tym rzeczą osoby go dochodzącej i sąd administracyjny nie może w tym zakresie udzielać jakichkolwiek porad, względnie instrukcji.