II SA/Po 909/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Burmistrz K., decyzją 23 czerwca 2021 roku (nr [...]), skierowaną do Z. K. i S. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę [...] budynków mieszkalnych na terenie działki nr [...] arkusz mapy [...] położonej w miejscowości K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że działki dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób, który pozwala na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, intensywności wykorzystania terenu oraz linii zabudowy. Działka nr [...] o powierzchni [...]ha obejmuje grunty rolne, łąki trwałe, drogi i grunty rolne zabudowane oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolami RIIIa, RIVa, RV, RVI, ŁI, dr, B-RV. Teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem RIVa i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uwzględniając powyższe organ wyjaśnił, że planowana inwestycja ma być lokalizowana w terenie o dominującej funkcji rolniczej. Brak kontynuacji funkcji nie pozwala na ustalenie wymagań dla planowanej zabudowy. Dominująca w analizowanym obszarze funkcja zostałaby zdominowana nową funkcją mieszkaniową. Rozwój zabudowy mieszkaniowej wśród terenów wykorzystywanych rolniczo stoi w sprzeczności z zasadą ładu przestrzennego. Średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 9,37%, co świadczy o niskiej intensywności zabudowy i podkreśla typowo rolniczy charakter terenu o dużym rozproszeniu zabudowy. Na terenie objętym granicami analizy znajdują się przede wszystkim łąki i pola uprawne oraz zabudowa zagrodowa. Zabudowa mieszkaniowa w najbliższym sąsiedztwie (przy ul. [...]) zlokalizowana jest tylko na działce nr [...] oraz dalej skoncentrowana przy innej drodze publicznej, tj. ul [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] natomiast dla działki nr [...] (na której znajduje się budynek mieszkalny) zostały wydane warunki zabudowy na budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Działka nr [...] (części objęta wnioskiem) znajduje się na obrzeżach wsi K.. W jej najbliższym sąsiedztwie oprócz terenów rolniczych występuje głównie zabudowa zagrodowa, a wyjątkiem jest zabudowa mieszkaniowa (działka nr [...]). Teren wskazany pod planowaną inwestycję znajduje się w głębi pola w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów wykorzystywanych rolniczo i zabudowy zagrodowej. Wnioskodawcy skorzystali z prawa do odwołania. W ich ocenie zostały spełnione wszystkie warunki do wydania decyzji zgodnej z ich wnioskiem. Burmistrz wadliwie rozumie zasadę dobrego sąsiedztwa. Decyzja uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości na inne cele niż rolnicze. Kontynuację funkcji należy rozumieć szeroko a wątpliwości rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania. Wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnym zakresie bez wyczerpującego uzasadnienia należy uznać za wadliwe. Niewielkie przesunięcie granic obszaru analizowanego spowodowałoby, że w obszarze tym znalazłyby się pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne. Ponadto w obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ występuje zabudowa jednorodzinna. W ocenie storn nie można tracić z pola widzenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że każdy ma w granicach określonych ustawą prawo zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. W ocenie stron organ w sposób absolutnie bezprawny ograniczył prawo wnioskodawców do zabudowy nieruchomości zgodnego z ich wolą. Organ nie wyjaśnił dlaczego ogranicza konstytucyjne prawo własności inwestora na cele inne niż rolnicze skoro teren nie podlega żadnej ochronie, w tym na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odwołujący się podnieśli, że nie ma przeszkód prawnych do ustalenia kilku linii obowiązującej zabudowy, a zabudowa na zapleczu lub tyłach istniejącej zabudowy jest możliwa bez ustalania kolejnych linii zabudowy. K. jest miejscowością typowo podmiejską. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie powinna być zabroniona, a wręcz jest pożądana. Strony nie ponoszą winy za brak planów zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona decyzja jest dążeniem do stagnacji, a nie rozwoju. Wąskie i nieracjonalne patrzenie na sprawę uniemożliwia prawidłowe zagospodarowanie działek we wsi K.. Ponadto odwołujący się zaznaczyli, że analiza urbanistyczna i jej wyniki nie pozwalają na jakąkolwiek kontrolę i weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w aspekcie zastosowania przepisów prawa. Nawet z najbardziej dokładnej mapy pewnych istotnych danych, a niezbędnych do analizy, z oczywistych względów nie da się odczytać (geometria dachu, kąt nachylenia, wysokość kalenicy, wysokości górnej krawędzi elewacji). Brak danych wyjściowych jak powierzchnia wszystkich działek, powierzchni zabudowy to ewidentne braki w ustaleniu stanu faktycznego. Nie wiadomo w jaki sposób osoba uprawniona dokonywała pomiarów, aby te pomiary zostały ujawnione. Nie wiadomo w jaki sposób ustalono dane, co do wysokości, szerokości elewacji frontowej, powierzchni działek, czy powierzchni zabudowy. Prawidłowo wykonana analiza winna wskazywać nie tylko parametry finalne w oparciu o dane istniejącej zabudowy, ale także dane wyjściowe. Organy nie wskazują na żaden dowód, którego wynikają wyliczenia załączone do decyzji. Z tego powodu prawidłowość wyliczeń wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli. Załączniki graficzne do decyzji, tj. załącznik nr 1 (mapa zasadnicza) i nr 4 (część graficzna analizy), są niezgodne z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 30 września 2021 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięci organu I instancji. Organ wyjaśnił, że kontynuacja funkcji nie wyraża się tylko w odniesieniu do funkcji mieszkaniowych samego budynku, ale także w sposobie zagospodarowania terenu, który będzie się integrował przestrzennie z zabudową otaczającą. Już pobieżna analiza struktury zabudowy wskazuje całkowitą rozbieżność. Takie parametry jak geometria dachu, czy wskaźnik intensywności zabudowy nie mają podstaw do jakiejkolwiek wzajemnej synchronizacji dla zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności a istniejącym terenem wykorzystywanym rolniczo i zabudowanym zagrodowo. Przepisy ustawy i racjonalność urbanistyczna wyraźnie wymagają spełnienia warunku kontynuacji funkcji i jej parametrów. Przy ustalaniu warunków zabudowy uwzględnia się harmonię całości urbanistycznej, ład przestrzenny, warunki funkcjonalne, relacje społeczno-gospodarcze, kompozycje środowiskowe i estetyczne. W ocenie Kolegium żadne z wymienionych powyżej pojęć nie ma odwzorowania w przypadku lokalizacji budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i terenie o funkcji rolniczej. Gwarancją zachowania ładu przestrzennego nie jest wyłącznie samo spełnienie warunku istnienia w pobliżu obiektów o funkcji podobnej, lecz wymagana jest konieczność zintegrowania planowanej inwestycji z zabudową w sposób tworzący przestrzeń zrównoważoną funkcjonalnie. Nie można mówić o ładzie przestrzennym w przypadku sytuowania mieszkań w terenie produkcyjnym i usługowym. Burmistrz pragmatycznie i słusznie wskazuje ewentualne skutki związane z ograniczeniami przekształceń, a w konsekwencji rozwoju w obszarze zabudowy zagrodowej. Na terenie analizowany występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale znajduje się ona w innym kwartale obszaru analizowanego, znacznie oddalonym od terenu inwestycyjnego, który znajduje się w obszarze zabudowy zagrodowej oraz w obszarze niezabudowanym i wykorzystywanym rolniczo. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na analizowanym terenie nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zorganizowana w formie osiedla budynków mieszkaniowych jednorodzinnych. Z. K. i S. K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądali uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K., a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W ocenie strony skarżącej kwestionowane decyzje naruszają: 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, 2) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe uznanie, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, w sytuacji gdy w bliskim jej sąsiedztwie więcej jest budynków zabudowy mieszkaniowej niż budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, 4) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającego wykonaniu wadliwej analizy urbanistycznej - niezgodnej ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że analiza urbanistyczna nie uwzględnia stanu faktycznego. W bezpośredniej bliskości działki nr [...], na której planowana jest budowa [...] budynków mieszkalnych, znajdują się tylko dwa budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej (działki nr [...] i nr [...]) oraz trzy budynki mieszkalne bez zabudowy zagrodowej (działka nr [...], działka nr [...] oraz działka nr [...]). Twierdzenie o braku kontynuacji funkcji jest całkowicie chybione. Do skargi załączona została dokumentacja fotograficzna. Skarżący podnieśli ponadto, że do decyzji nie została załączona mapa, która obejmowałaby cały obszar analizowany, w tym także ul. [...] ze skoncentrowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Linię zabudowy mogą wyznaczać budynki mieszkalne na działce nr (zabudowa zagrodowa) i działce nr [...] (zabudowa mieszkaniowa nie zagrodowa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). W świetle art. 145 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sprawa, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej zawartym w piśmie z dnia 15 grudnia 2021 roku oraz wobec braku sprzeciwu organu, została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Skarga okazała się nieuzasadniona. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także poprzedzająca je decyzja Burmistrza K. nie są obarczone wadami prawnymi, które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, poz. 741 ze zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy, co następuje na wniosek inwestora (art. 64 w związku z art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Analiza akt sprawy wskazuje, że wnioskodawcy pismem z dnia 18 listopada 2020 roku wystąpili do Burmistrza K. o ustalenie warunków zabudowy, a w treści wniosku wskazali, że planowana inwestycja obejmuje budowę zespołu pięciu budynków mieszkalnych na części działki nr [...] położonej w miejscowości K. przy ulicy [...] i [...]. Na załączniku graficznym do wniosku (mapa zasadnicza w skali 1:1000) zobrazowane zostały granice terenu objętego wnioskiem (obszar wyznaczony literami A, B, C, D i D?) oraz granice obszaru posadowienia pięciu budynków mieszkalnych (obszar wyznaczony literami E, F, G i H). Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że kwestionowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza K. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.). Skarżący słusznie wskazują, że załącznik do decyzji Burmistrza K. w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 nie przedstawia całego obszaru analizowanego (obszar oznaczony zieloną linia przerywaną). Jednak w ocenie Sądu nie jest to uchybienie, które dowodzi materialnoprawnej nieprawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, czy też uchybienie, które uniemożliwia sądowoadministracyjną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Do akt administracyjnych włączony został wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej - K. w skali 1:3000, na którym zobrazowany został cały obszar analizowany wraz z identyfikacją działek, sposobem i intensywnością ich zabudowy oraz układem komunikacyjnym. W konsekwencji materiał dowodowy włączony do akt administracyjnych obrazuje/dokumentuję poczynione w decyzjach/analizie ustalenia. Dowody włączone do akt sprawy pozwalają na ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych. Z całą stanowczością podkreślić należy, że przyjęty w sprawie obszar analizowany obejmuje skoncentrowaną zabudowę mieszkaniową zlokalizowaną przy ul. [...] (wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej - K. w skali 1:3000). Wskazana zabudowa mieszkaniowa została uwzględniona na etapie sporządzania analizy urbanistycznej, a organy omówiły ją w uzasadnieniu wydanych decyzji. Przyjmować zatem należy, że ta zabudowa stanowi okolicznością rozpoznaną i uwzględnioną przy wydawaniu rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Do przyjęcia stanowiska o istotnej wadliwości kwestionowanych decyzji nie przekonuje argumentacja odwołania, że wyniki analizy urbanistycznej nie pozwalają na jakąkolwiek kontrolę i weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech parametrów przyjętych dla określania warunków nowej zabudowy. Sąd nie podziela stanowiska, że analiza jest wadliwa już i tylko z tego względu, że wskazuje parametry finalne bez udokumentowania sposób i dowodów przyjęcia danych wyjściowych. Dostrzegać również należy, że powyższy zarzut został sformułowany, w sytuacji gdy odmowę ustalenia warunków zabudowy organy uzasadniają brakiem kontynuacji funkcji w zakresie zagospodarowania terenu, bo inwestor na terenach użytkowanych rolniczo z dominującą zabudową zagrodową planuje zlokalizować zespół budynków mieszkalnych. Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających ocenę, że wskazane powyżej zarzuty stanowią naruszeniu przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W doktrynie wskazuje się, że wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie do procedury wydawania decyzji (J. Jaworski [w:] K. Buczyński, J. Dziedzic-Bukowska, P. Sosnowski, J. Jaworski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014, art. 60). Analiza, jakkolwiek stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymagania określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego (wyrok NSA z 21.01.2021 r., II OSK 2152/20, LEX nr 3166477). Sąd wskazuje zatem, że obowiązek powierzenia podmiotowi posiadającemu odpowiednie uprawnienia czynności w zakresie przygotowania projektu decyzji ma i te konsekwencje, że w aktach sprawy administracyjnej nie dokumentuje się czynności podejmowanych przez tę osobę/biegłego, a dotyczących sporządzenia analizy urbanistycznej w zakresie sposobu i metody wykonanych pomiarów/ustaleń. Strona postępowania administracyjnego ma prawo zapoznać się z wynikami analizy i może je kwestionować. Treść skargi oraz załączona do niej dokumentacja dowodzi, że prezentacja jedynie danych finalnych w analizie urbanistycznej nie stanowi o braku możliwości kwestionowania treści analizy urbanistycznej. Do akt sprawy została złożona decyzja Burmistrza K. z dnia 1 czerwca 2017 roku nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. . W załączniku graficznym do tej decyzji uwidoczniono teren stanowiący część działki (oznaczony literami a, b, c i d), która została przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że budynek powstaje w ramach zabudowy zagrodowej. Porównanie treści tej decyzji (załącznika graficznego) z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie nakazuje przyjmować, że na etapie sporządzania analizy urbanistycznej działka nr [...] została już podzielona ewidencyjnie na działkę nr [...] oraz działkę nr [...]. Do akt sprawy włączona została także informacja Urzędu Miejskiego w K., że właściciel działki przy ul. [...] oraz właściciel działki przy ul. [...] figurują w ewidencji podatkowej Urzędu w zakresie łącznego zobowiązania pieniężnego. Z powyższych względów materiały przedstawione w załączeniu do skargi nie przekonują do stanowiska, iż kwestionowane decyzje zostały wydane w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, nieprawdziwą analizę urbanistyczną. Dokumentacja fotograficzna załączona do skargi i sporządzony w oparciu o nią załącznik graficzny nie podważają ustalenia, że w pobliżu planowanej inwestycji tylko działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym w zabudowie nie zagrodowej. Analizując materiał dowodowy włączony do akt sprawy Sąd ujawnił, że analiza, a za nią także kwestionowane decyzje, w pewnym zakresie przyjmują nieprawdziwe ustalenie, które nie jest jednak wadą, która mogłaby przemawiać za uwzględnieniem skargi. W treści analizy oraz w uzasadnieniu decyzji wskazuje się, że planowana inwestycja ma powstać na obszarze oznaczonym symbolem RIVa i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów planowanych do zajęcia pod tę inwestycję. Tymczasem materiały graficzne załączone do wniosku nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że w granicach terenu objętego wnioskiem (obszar wyznaczony literami A, B, C, D i D?) znajdują się grunty rolne o symbolu RIIIa. Sąd nie podziela więc stanowiska, że teren objęty wnioskiem nie podlega ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak jest podstaw do formułowania oceny, że obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo. Jego granice zostały ustalone z poszanowaniem treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Poszerzenie analizowanego obszaru nie może prowadzić do arbitralnego rozszerzenia, celem spełnienia oczekiwań inwestora (wyrok NSA z 2.12.2021 r., II OSK 2550/21, LEX nr 3283993). Akta administracyjne zawierają obszerną dokumentację graficzną, a także dokumentację fotograficzną z dnia 16 marca 2021 roku oraz z dnia 11 czerwca 2021 roku, które ujawniają stan zagospodarowania obszaru objętego analizą urbanistyczną. Działka nr [...] o powierzchni [...]ha obejmuje grunty rolne, łąki trwałe, drogi i grunty rolne zabudowane. Obszar wskazany pod planowaną inwestycję znajduje się w głębi pola w północnej części działki przy ul. [...]. W południowej części działki nr [...] znajduje się zabudowa na gruntach rolnych. Działkę nr [...] od ul. [...] oddzielają niezabudowana działka nr [...] oraz działka nr [...] z zabudową zagrodową. Wskazane działki rozdziela ciąg komunikacyjny łączący działkę nr [...] z ul. [...]. Na południowym skraju obszaru analizowanego, pod drugiej stronie ul. [...] względem działki nr [...] oraz działek nr [...] i nr [...] zlokalizowana jest skoncentrowana zabudowa mieszkaniowa o maksymalnym poziomie powierzchni zabudowy ustalonej na 28%. Podkreślić przy tym należy, że południową granicę działki nr [...] (zabudowane grunt rolne) od wskazanych terenów skoncentrowanej zabudowy mieszkaniowej oddzielają ciek wodny [...] oraz niezabudowane działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Z powyższych względów Sąd podziela stanowisko, że lokalizacja i charakter planowanej inwestycji, tj. zespół pięciu budynków mieszkalnych lokalizowany na działce nr [...] w jej części wyznaczonej literami A, B, C, D i D? na północnym skraju działki, przesądzają o braku kontynuacji funkcji w zakresie zagospodarowania terenu, co czyni zbędnym rozpocznie cech zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodne z prawem jest stanowisko, że rozwój zabudowy mieszkaniowej wśród terenów wykorzystywanych rolniczo stoi w sprzeczności z zasadą ładu przestrzennego w zakresie zagospodarowania terenu. Skarżący planują zlokalizować zespół budynków mieszkalnych (powierzchnia zabudowy do 30%) w obszarze o niskiej intensywności zabudowy o typowo rolniczym charakterze terenu i dużym rozproszeniu zabudowy. Jednym z warunków koniecznych, acz niewystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Powyższy wymóg nie dotyczy sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Skoro z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że skarżący planują zrealizować inwestycję obejmującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zorganizowaną w formie zespołu pięciu budynków mieszkaniowych na terenie gdzie znajdują się przede wszystkim łąki, pola uprawne i zabudowa zagrodowa, to odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi brak kontynuacji funkcji w zakresie zagospodarowania terenu stanowi o prawidłowym zastosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stwierdzenie braku zgodność funkcji planowanego sposobu zagospodarowania terenu z funkcją istniejącego zagospodarowania powodowało, że zbędna była ocena planowanej inwestycji przez pryzmat szczegółowych parametrów, cech i wskaźników dla planowanej zabudowy. Prawidłowe jest stanowisko, że rozwój zabudowy mieszkaniowej wśród terenów wykorzystywanych rolniczo stoi w sprzeczności z zasadą ładu przestrzennego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nieuzasadnione jest dopatrywanie się naruszenia art. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organy zgodnie z prawem przyjmowały, że o możliwości zagospodarowania terenu nie rozstrzyga wola inwestora, lecz ustawowe przesłanki, do których w okolicznościach kontrolowanej sprawy należała także kontynuacja funkcji w zakresie zagospodarowania terenu. Brak spełnienia tego warunku jest ustawowo przewidzianym powodem ograniczenia w korzystaniu z prawa własności do nieruchomości. Decyzja uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości na inne cele niż rolnicze, ale odwołuje się w tym zakresie do ustawowych przesłanek. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.