II SA/Po 913/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...], którą po rozpoznaniu odwołania E. K., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] maja 2019 r., [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej, wolnostojącej i bliźniaczej (około 45 segmentów mieszkalnych) wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym (wewnętrzne drogi dojazdowe) i infrastrukturą techniczną – na terenie położonym w [...] przy [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka [...], w obrębie [...]. W sprawie skarżący kwestionuje decyzje odmowne, stąd w dalszym sprawozdaniu Sąd skoncentruje się na okolicznościach, które legły u podstaw negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. (k. 1-6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) E. K. wystąpił o ustalenie na jego rzecz warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Następnie w aktach utrwalono wypisy z ewidencji gruntów, z których wynika, że do terenu inwestycji na datę decyzji przylegała od [...] działka [...], to jest droga będąca własnością Skarbu Państwa, zarządzana na danym odcinku przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] (jest to droga krajowa [...] na odcinku [...] jako miasta w mieście na prawach powiatu; zob. art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – uw. Sądu), a od północy działka [...], to jest działka należąca także do E. K., która z kolei przylega do ul. [...]. Projekt decyzji (wstępnie pozytywnej) opiniowano wewnętrznie z Zarządem Dróg [...] (k. 36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), który zasugerował zawieszenie postępowania z uwagi na toczącą się procedurę planistyczną (k. 49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., [...], [...] postępowanie zawieszono (k. 54 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a podjęto je ponownie [...] grudnia 2018 r. (k. 67 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie ponownie sporządzono projekt pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (k. 76 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i ponownie przekazano go celem zaopiniowania do Miejskiego Zarządu Dróg [...] (k. 80 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg [...] poinformował, że sprawa obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji będzie rozpatrywana przez zespół organizacji ruchu (k. 84 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg [...] w [...] przesłał opinię o inwestycji w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. (k. 90 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazano w niej, że z uwagi na fakt, iż [...] stanowi ciąg drogi krajowej [...] klasy [...] o bardzo dużym i wiąż rosnącym natężeniu pojazdów – zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. 2016 r., poz. 124 ze zm., dalej "r.ws.w.t.d.") należy dążyć do ograniczenia ilości zjazdów z tej ulicy. W ocenie opiniującej jednostki obsługę komunikacyjną inwestycji należy prowadzić przez ustanowienie stosownych służebności przejazdu i przechodu dla użytkowników budynków po terenie działki [...] oraz poprzez realizację wewnętrznego układu komunikacyjnego (drogi dojazdowej) pozwalającego na włączenie inwestycji w [...] Pismem dnia [...] marca 2019 r. (k. 98 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Naczelnik Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury wystąpił o sprecyzowanie opinii wyrażonej przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg [...] Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (k. 101 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg [...] sprecyzował, że obsługę komunikacyjną inwestycji z [...] opiniuje negatywnie, co znajduje uzasadnienie w § 9 r.ws.w.t.d., który nakazuje ograniczać ilość z zjazdów z drogi [...] Na powyższe odpowiedziała pełnomocnik E. K., która podkreśliła, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej jedynie od strony [...] (k. 110 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazaną na wstępie decyzją z dnia z dnia [...] maja 2019 r., [...] Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Podkreślił, że [...] jest drogą krajową [...] o klasie [...] z dużym i rosnącym natężeniem ruchu. Dalej przywołał § 9 ust. 1 pkt 3 r.ws.w.t.d. i podkreślił, że z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie mógł uzgodnić wnioskowanej obsługi komunikacyjnej dla zabudowy. W uzasadnieniu decyzji dodał, że za odmową przemawia także art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."), który dla ustalenia warunków zabudowy wymaga uzgodnienia, a takiego uzgodnienia nie uzyskano. Odwołanie od decyzji złożył E. K., który zarzucił naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6, 7, 8 i 11 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."). Podkreślił, że działka [...] jedynie od [...] ma dostęp do drogi publicznej. Zdaniem E. K. nie można też nie dostrzegać otaczającego zagospodarowania, które wskazuje, że w sąsiedztwie występują inne nieruchomości, które mają dostęp do spornej drogi. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Kolegium – w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Przedstawiając przebieg postępowania Kolegium zwróciło uwagę na opinię Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg [...] oraz jego stanowisko, że obsługa komunikacyjna inwestycji nie odpowiada § 9 ust. 1 pkt 3 r.ws.w.t.d. Dalej wskazało, że Prezydent, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., miał podstawy, aby wystąpić do organu pomocniczego w zakresie obsługi komunikacyjnej w mieście [...] o opinię w sprawie realizacji inwestycji na terenie przyległym do drogi. W skardze E. K. zarzucił naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania, art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego (oparcie decyzji na negatywnej opinii zarządcy drogi) oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w z zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że nie został spełniony warunek dotyczący dostępu do drogi publicznej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. uw. Sądu, dalej "P.p.s.a."), zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy (art. 145a § 1 P.p.s.a.) oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania (art. 200 P.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów E. K. podkreślił, że Kolegium naruszyło art. 15 K.p.a., gdyż w swym rozstrzygnięciu w istocie ograniczyło się jedynie do weryfikacji poprawności przeprowadzonej przez Prezydenta procedury odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W skardze, podobnie jak w piśmie na etapie postępowania administracyjnego oraz w odwołaniu, podkreślono, iż działka [...] położona jest przy [...] i z tej ulicy ma jedyny dostęp do drogi publicznej. W argumentacji skargi znalazły się także odwołania do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przyległej do drogi ze względu na parametry drogi czy natężenie ruchu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i potrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych postaw. Dalsze rozważania należy poprzedzić uwagą porządkującą. Otóż zarówno w decyzji Kolegium jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta odwołano się do faktu negatywnego uzgodnienia ze strony zarządcy drogi – a w analizowanym przypadku konkretnie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg [...]. Organy przyjęły, że wobec nie spełnienia warunków z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu Sąd zaznacza, że zasadniczo uzgodnienie z "właściwym zarządcą drogi" następuje w trybie art. 106 § 1 K.p.a. i jest ono bezwzględnie wymagane oraz determinujące materialnie treść decyzji administracyjnej, jeżeli właściwym zarządcą drogi byłby organ inny, aniżeli organ prowadzący postępowanie główne. W przypadku niniejszej sprawy zachodzi sytuacja (skądinąd występująca w praktyce dość często), która wymaga nieco niestandardowego spojrzenia na regulację z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Otóż Prezydent [...] jest jednocześnie sam zarządcą drogi. [...] – choć jest drogą krajową – jest właśnie zarządzana przez prezydenta miasta (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). W sprawie z wniosku E. K. nie było więc wymagane uzgodnienie z "innym organem" w ścisłym tego słowa znaczeniu (dokonywane w formie postanowienia z art. 106 § 1 K.p.a.). Pojawia się jednak pytanie, czy trafnie mimo powyższego Prezydent powołuje się w swych rozstrzygnięciach na art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zwłaszcza, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg [...] działa na podstawie jego pełnomocnictwa? (Por. § 6 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2017 r., [...] w sprawie uchwalenia statutu Miejskiego Zarządu Dróg [...] oraz upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej; dostęp: [...]). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nawet w przypadku, gdy ten sam organ prowadzi postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i jednocześnie jest organem uzgadniającym, to żaden przepis nie wyłączył kompetencji jednostki uzgadniającej do zajęcia stanowiska z tym, że nie następuje to w trybie określonym w art. 106 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., II OSK 318/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, fakt, że organ główny "opiniuje", czy "uzgadnia" warunki zabudowy ze swoimi jednostkami podległymi, nie jest praktyką nieprawidłową. Istotne jest natomiast, że konkluzje z takiego wewnętrznego współdziałania powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji głównej. Wszakże stanowiska jednostek współdziałających z prezydentem miasta na prawach powiatu są w istocie jego stanowiskami (z pełnomocnictw). Odnosząc się do przyjętej przez organy w uzasadnieniach decyzji formuły, że "wydanie warunków zabudowy nie było możliwe z uwagi na nie spełnienie warunków z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p." dodać można, że jest ona o tyle niefortunna, najważniejsze w sprawie było nie to, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg [...] wyraził negatywne stanowisko, ale to, czy stanowisko to daje się obronić jako należycie uzasadnione w realiach sprawy. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie zachodziły podstawy, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy ze względu na nie zapewnienie dla inwestycji obsługi komunikacyjnej w ustalonym przez inwestora wariancie. Po pierwsze podkreślić należy, że powyższa kwestia może być przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z jednej strony z przywołanego wyżej art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w którym ustawodawca (co do zasady) nakazuje uzgadniać inwestycje z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a drugiej strony z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wedle którego w decyzji o warunkach zabudowy należy określić między innymi szczegółowe warunki obsługi inwestycji w zakresie komunikacji. Przedstawione regulacje byłyby zbędne, gdyby przyjąć za punkt wyjścia tezę E. K., że inwestycja ma zawsze "dostęp do drogi publicznej" tylko z tego faktu, że się przy niej znajduje. Jest wręcz przeciwnie – sam fakt, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się szczegółowe warunki obsługi inwestycji w zakresie komunikacji, oznacza, że warunki te muszą mieć umocowanie w określonych realiach, a już na pewno nie mogą zakładać rozwiązań (wiążących wszakże organy architektoniczno-budowlane na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego) naruszających przepisy właśnie dotyczące obsługi komunikacyjnej z dróg określonych kategorii. Po drugie, gdy odnieść się do uwarunkowań przestrzennych działki [...], zwrócić należy uwagę na fakt, że uniemożliwiają one w jakkolwiek sposób wyjść naprzeciw oczekiwaniom inwestora. Działka [...] wraz z działką [...] stanowi grunty orne i sady, które na etapie postępowania należały do E. K.. Z wypisów z ewidencji gruntów wynika także, że i inne działki [...][...] należały do samego skarżącego oraz do jego rodziny. Nie sposób ustalić w oparciu o jakie zasady działkę [...] wydzielono z działki [...], ale w każdym razie nic nie wskazuje, że przyjęty jej kształt (z sięgaczem do [...]) wiązał się z konkretną inwestycją bądź przeznaczeniem, dla których wcześniej uzgodniono zjazd. Można domniemać tylko, że E. K. bądź jego rodzina (jako właściciel działek [...] i [...] mających dostęp od strony [...]) planowali działkę [...] zagospodarować w sposób zapewniający komunikację z ul. [...]. Owy "sięgacz" do [...] (patrz poglądowo k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) powoduje, że jeżeli w ogóle zakładać obsługę komunikacyjną z tą drogą, to wymaga to zrealizowania w drodze krajowej nowego zjazdu, tym bardziej, że na odcinku łączącym działki [...] i [...] znajduje się rów odwadniający będący elementem infrastrukturalnym kompleksowego projektu drogi (widać to ma mapie na k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Sąd dostrzegł dalej, że droga krajowa, jaką jest [...], ma już zagospodarowane zjazdy, w tym zjazd na kompleks działek [...][...]. Inne zjazdy z drogi (w otoczeniu) są już wybudowane i znajdują się stosunkowo blisko siebie. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 r.ws.w.t.d., według brzmienia z daty zaskarżonej decyzji: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach [...] droga klasy [...] powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy [...] zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". W ocenie Sądu organy trafnie zwróciły uwagę, że z uwagi na powyższą regulację należy dążyć do ograniczenia ilości zjazdów z [...], będącej bezspornie drogę krajową [...]. Można też dać wiarę Prezydentowi (zarządcy drogi), że mamy do czynienia z drogą o dużym i rosnącym natężeniu ruchu. Inwestycja projektowana przez E. K. obejmuje do 45 segmentów (domów mieszkalnych), które miałyby być w istocie obsługiwane komunikacyjnie wprost z drogi krajowej. Nie wymaga specjalistycznej wiedzy stwierdzenie, że jest to rozwiązanie niewątpliwie zwiększające poziom ryzyka kolizji na drodze. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że taka konkluzja nie byłaby przesądzająca, gdyby nie fakt, iż realia sprawy nakazują oceniać sposób obsługi komunikacyjnej inwestycji skarżącego w kategoriach wyjątku od § 9 ust. 1 pkt 3 r.ws.w.t.d. W myśl tego przepisu "stosowanie na drodze klasy [...] zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Z regulacji tej wynika, że stosownie w drodze [...] zjazdów jest co do zasady dopuszczalne wyjątkowo, gdy nie ma innej możliwości dojazdu. Jak już wyżej zaznaczono, E. K. był na etapie postępowania właścicielem działki [...]), przylegającej do [...]. Mógł zatem bez większych przeszkód zaprojektować obsługę komunikacyjną w sposób zapewniający standardy bezpieczeństwa stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 r.ws.w.t.d. To prowadzi do konkluzji, że nie było potrzeby (ani przesłanek), aby w realiach sprawy stosować wyjątek od prawnego ograniczenia lokalizacji zjazdów z drogi [...] Końcowo Sąd wyjaśnia, że nie jest adekwatne do sprawy orzecznictwo powoływane w toku postępowania administracyjnego i w skardze przez E. K.. Wskazane sprawy dotyczyły sytuacji innych sytuacji: gdy założono, iż droga publiczna może nie spełniać standardów przepustowości (Sąd orzekający się z tym nie zgodził - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2246/13, orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz, gdzie obsługi komunikacyjnej odmawiano ze względu na przyjętą politykę przestrzenną, a nie ze względu na konkretne przepisy dotyczące warunków lokalizacji zjazdów z dróg (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., II SA/Po [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd na marginesie zaznacza też, że na podstawie akt i w oparciu o publicznie dostępne dane ustalił, że działka [...] została przez E. K. zbyta, a księga wieczysta [...] zamknięta. Natomiast działkę tą ujawniono w księdze [...], gdzie stanowi jedną nieruchomość wespół z działkami [...], [...], [...], [...] i [...]. Oznacza to, że obecnie wymienione działki stanowią kompleks (prawnie także jedną nieruchomość), który posiada już obsługę komunikacyjną z istniejącego zjazdu do działki [...]. Przedstawiona tu okoliczność także przemawia za tym, że zakładany przez E. K. wariant realizacji inwestycji tylko na działce [...] wymagającej kolejnego zjazdu przy styku działki [...] jest trudny do zaakceptowania w kontekście wymagań z § 9 ust. 1 pkt 3 r.ws.w.t.d. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, że w sprawie zachodziły podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji w wariancie zaproponowanym przez inwestora. W tym – istotnym – zakresie postępowanie zostało przeprowadzone przez organy w sposób wystarczająco wyczerpujący, stąd nie można było także uwzględnić zarzutów naruszenia art. 15, czy art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.