II SA/Po 916/12

Dnia 12 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty J. nr (...) z dnia (...), II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Starosta J., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na działce nr [...], położonej w miejscowości R., gm. Ż. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż złożony przez inwestora – M. A. w dniu [...] czerwca 2012 r. projekt budowlany zawierał wszystkie wymagane prawem dokumenty, a przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania są zgodne z przepisami prawa. Odnosząc się do podnoszonego w toku postępowania zarzutu właściciela działki nr [...], dotyczącego zlokalizowania garażu w granicy nieruchomości, organ podniósł, że wynikająca z projektu budowlanego lokalizacja budynku w granicy z działką nr [...] oraz [...] jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 powyższego rozporządzenia odległość budynków od granicy z nieruchomości powinna wynosić co najmniej 3 m (dla ściany od strony granicy bez otworów okiennych) lub 4 m (dla ściany od strony granicy z otworami okiennymi), jednakże § 12 ust. 2 powyższego rozporządzenia dopuszcza wyjątek od powyższej zasady wskazując, że lokalizacja w granicy jest możliwa, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy Ż. dopuścił w decyzji o warunkach zabudowy lokalizację garażu w granicy, stąd zaproponowana lokalizacja musiała zostać zatwierdzona przez organ architektoniczno – budowlany. Objęty projektem garaż parterowy o wysokości 3,88 jest usytuowany w granicy ścianami oddzielenia przeciwpożarowego i nie ogranicza naturalnego naświetlenie pomieszczeń w budynkach zlokalizowanych na działkach sąsiednich – nie narusza przepisów § 13 i § 60 powołanego powyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego określonych w § 271 oraz § 273 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Rozpoznając odwołanie wniesione od powyższej decyzji przez M. M. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty J. z dnia [...] lipca 2012 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśniono, że dla planowanej inwestycji została wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2012 r., utrzymana następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r., która dopuściła lokalizację garażu w granicy z sąsiednimi działkami o nr [...], [...] i [...] zgodnie z załącznikiem mapowym w skali 1:1000. Załączony do wniosku projekt zagospodarowania działki wskazuje, że planowany budynek ma być usytuowany w granicy z działką nr [...] i [...]. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, spełnione zostały warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy, co nie wykracza poza zakres unormowania zawartego w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Równocześnie wyjaśniono doadatkowo, że regulacja zawarta w § 12 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia odnosi się do działek budowlanych, tymczasem działka nr [...] stanowi grunty orne. Tym samym dla budynku garażowego wyłączony została ogólny zakaz lokalizowania obiektu budowlanego w granicy. Wyjaśniono również, że interes skarżącego dotyczący zaciemniania działki stanowi interes faktyczny, a nie prawny, gdyż obowiązujące przepisy regulują kwestię dostępu światła dziennego w obiektach budowlanych, nie regulują natomiast powyższej kwestii w odniesieniu do działek rolnych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł M. M. reprezentowany przez adwokata J. R. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wadliwe uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o lokalizacji budynku w granicy nieruchomości; naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez wadliwe przyjęcie, że działka rolna nie jest działką budowlaną w rozumieniu powyższego przepisu oraz naruszenie § 12 ust. 3 pkt. 1 powołanego powyżej rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji zezwalającej na budowę budynku garażowego w granicy, w sytuacji, w której nie zostały spełnione ku temu przesłanki określone w rozporządzeniu. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa. Uzasadniając wniesioną skargę wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie charakter promesy, która nie może jednakże wchodzić w kompetencję organu architektoniczno – budowlanego. Dopiero w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę możliwe jest dokonanie oceny prawidłowości przedłożonego projektu budowlanego z przepisami technicznymi, w tym w zakresie lokalizacji inwestycji w granicy. W ocenie skarżącego, który odwołał się w całości do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest sprzeczny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stąd sąd powinien odmówić jego zastosowania. Następnie podniesiono, że wydając przedmiotową decyzję organy wadliwie uznały, że działka skarżącego nie stanowi działki budowlanej. Jak wyjaśniono, pod terminem działka budowlane należy rozumieć każdą działkę gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Niewątpliwie nieruchomość nr [...] spełnia powyższe warunki. Powołane powyżej naruszenia doprowadziły, w ocenie skarżącego do naruszenia przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak rozważenia, czy spełnione zostały przesłanki określone w powyższym artykule uzasadniające usadowienie garażu w granicy z nieruchomością sąsiednią. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego – adwokat J. R. przedłożył postanowienie Starosty J. z dnia [...] sierpnia 2010 r., o uzgodnieniu w zakresie ochrony gruntów rolnych ustalenia lokalizacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji – budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] oraz mapę ewidencyjną powyższej nieruchomości, z naniesionym projektem nowych działek. Zdaniem pełnomocnika dokumenty powyższe wskazują, że działka skarżącego winna być traktowana jako działka budowlana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na działce nr [...], położonej w miejscowości R., gm. Ż. Jak wskazuje analiza akt sprawy istotą zawisłego przed sądem sporu, jest kwestia ustalenia, czy postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, która dopuściła możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji w graniach z nieruchomością sąsiednią wiąże organy administracji architektoniczno – budowlanej. Przepis z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Równocześnie ust. 2 powyższego paragrafu dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że o ile zasadą jest, że na działkach, sytuowanych w granicach z inną działką budowlaną możliwe jest lokalizowanie obiektów w odległościach określonych w § 12 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia, to jednakże gmina może zezwolić na lokalizację budynku w odległości mniejszej, w drodze planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podkreśla, że zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno – budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 71/11). Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy znajduje uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Również w doktrynie akcentuje się, że dopuszczenie możliwość posadowienia budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno – budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma być ona zrealizowana (P. Daniel, Charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, Przegląd Prawa Publicznego 2012, Nr 10, s. 17). W konsekwencji brak jest podstaw do uznania jakoby decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w odległości innej, niż wymieniona w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i uch usytuowanie, wiązała w sposób bezwzględny organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Stanowisko powyższe potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania planowanej inwestycji na granicy działki, również poprzez wyrysowanie konturów budynku, nie zwalnia organu administracji architektoniczno – budowlanej z dokonania kontroli, czy planowana inwestycja spełnia wymagania określone § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08). Zatem, jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy wskazano by, że budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi, bo ani nie przemawia za tym wielkość działki, ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej, to organ administracji architektoniczno – budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i będąc pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym uznać należy, że nieuprawnione jest twierdzenie, że organ administracji architektoniczno – budowlanej zobowiązany jest do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w każdym przypadku, w którym decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Zaprezentowana powyżej wykładnia § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje również, że nie można mówić o sprzeczności powyższego przepisu z ustawą o planowaniu przestrzennym oraz ustawą Prawo budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy dopuszczająca możliwość realizacji inwestycji w granicy z działką sąsiadującą stanowi decyzję określającą dopuszczalny sposób zagospodarowania działki budowlanej z punktu widzenia przepisów regulujących zasady kształtowania gospodarki przestrzennej i ładu urbanistycznego. Wydanie takiej decyzji nie zwalnia jednak organów administracji architektoniczno – budowlanej od obowiązku oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego (w tym również w zakresie usytuowania obiektu na działce) z przepisami prawa, w tym w szczególności przepisami techniczno – budowlanych (art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane). To właśnie na tym etapie postępowania inwestycyjnego dochodzi do konkretyzacji przepisów dotyczących zarówno warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ochrona osób trzecich. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczył inwestycji, która ma być zlokalizowana w granicy z działką nr [...] (działka zabudowana) oraz działką nr [...] (działka niezabudowana). Organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę oparły się jedynie na ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zaniechając ustalania, czy spełnia ona warunki określone w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności nie wyjaśniono, czy usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy jest do pogodzenia z warunkami technicznymi, gdyż przemawia za tym podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działkach sąsiadujących. Dodatkowo wydając zaskarżone decyzje uznano, że jedna z działek sąsiadujących z działką na której ma zostać zrealizowana inwestycja (działka nr [...]) stanowi działkę rolną. Mieć jednakże należy na względzie, że ocena, czy działka sąsiednia jest działką budowlaną jest kwestią ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1145/10, LEX 1083545). W aktach sprawy brak jest jednakże dokumentów wskazujących na podjęcie działań zmierzających do ustalenia, jaki faktycznie charakter ma działka sąsiadująca. Brak rozważania przez organy architektoniczno – budowlane, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i oparcie się jedynie na decyzji o warunkach zabudowy musiał skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do ustalenia, czy usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy jest do pogodzenia z warunkami technicznymi, a w szczególności przemawia za tym podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działkach sąsiadujących. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.