II SA/Po 917/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2006 r. sprawy ze skargi D. i K.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm.) nakazał D. i K. B. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w budowie, położonego na działce nr [...] w miejscowości P. [...] gm. S., zrealizowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę. W motywach powyższej decyzji przedstawiono następujące ustalenia. Pismem z dnia [...].III.2004 r. A. B. - współwłaścicielka opisanej wyżej nieruchomości wniosła o wstrzymanie prac budowlanych budynku jednorodzinnego małż. B. do czasu rozstrzygnięcia jej wniosków o wznowienie postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę. Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].XII.1997 r. do czasu rozstrzygnięcia kwestii ewentualnej samowoli budowlanej dotyczącej realizacji budynku mieszkalnego. Również Starosta P. postanowieniem z dnia [...].V.2004 r. zawiesił postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...].IV.2004 r. stwierdzono, że budynek mieszkalny realizowany jest z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Odstępstwa te potwierdzają również zapisy w dzienniku budowy, w których stwierdzono, że budynek znajduje się w odległości 3 m od linii średniego napięcia i że istnieje niezgodność podkładu geodezyjnego ze stanem rzeczywistym dotyczącym linii i słupa energetycznego. W dniu [...].VIII.1998 r. projektant dostarczył nowy projekt i na jego podstawie geodeta wytyczył nową lokalizację budynku. Konsekwencją dokonanych samowolnie zmian było zbliżenie realizowanego budynku do działki nr [...] na odległość narożnikiem od strony frontowej 1,60 m, a narożnikiem od podwórza 1,25 m. Według zatwierdzonej dokumentacji odległość ta winna wynosić 4 metry. Budynek przesunięto także w głąb działki z 1,50 m do 2,60 m co spowodowało, że ścianą od strony podwórza, w której znajdują się otwory okienne i drzwiowe zbliżony został na długości 7 m na odległość 0,70 m od istniejącego budynku mieszkalnego A. B. W ścianie szczytowej budynku A.B. znajduje się otwór okienny całkowicie przesłonięty przez nowo wznoszony budynek. Takie usytuowanie budynku jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12.IV.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) jak również z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę. Ponadto w realizowanym budynku inwestor nie wykonał loggii i balkonu. W tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. nakazano inwestorom wstrzymanie robót budowlanych. Według twierdzeń projektanta zmiana lokalizacji budynku uzgodniona została z Urzędem Gminy w S. W postępowaniu ustalono, że zmiana projektu zagospodarowania działki nie została jednak zatwierdzona przez właściwy organ budowlany. Pierwotny, zatwierdzony projekt zagospodarowania działki także nie spełniał warunków w zakresie odległości. Wprawdzie na planie zagospodarowania istniejący, zamieszkały przez A. B. budynek mieszkalny zaznaczony jest do rozbiórki, jednak w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].XII.1997 r. brak jest nakazu jego rozbiórki. A. B. oświadczyła, że nie wyraża zgody na rozbiórkę swojego budynku mieszkalnego, a nadto zażądała nakazania rozbiórki budynku wznoszonego przez małż. B. Wobec niezgodności realizowanego budynku z warunkami technicznymi - odległość od istniejącej zabudowy i granic działki oraz braku zgody na rozbiórkę budynku A.B., nie było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i K. małż. B., domagając się jej uchylenia i ponownego rozpoznania sprawy. W motywach swego odwołania podali, że w dniu [...].VII.2004 r. zawarli z współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości A. B. ugodę, która umożliwia zmianę oceny okoliczności sprawy, a w konsekwencji zaniechanie czynności zmierzających do rozbiórki budynku, którego budowa jest na ukończeniu. Inwestorzy podjęli budowę domu, aby poprawić swoją bardzo trudną sytuację mieszkaniową, a w swych planach uwzględnili zamieszkanie w nowym domu również współwłaścicielki A. B. Do odwołania małż. B. załączyli ugodę zawartą z A. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło do wniosku, iż zmiany w realizacji przedmiotowego budynku zostały dokonane samowolnie, bez zgody właściwego organu. Potwierdził, że zapisy dokonane w dzienniku budowy przez kierownika budowy w dniu [...] sierpnia 1998 r. wskazują na fakt istotnych zmian projektu zagospodarowania ze względu na położenie linii energetycznej, jednakże nie zostały one zatwierdzone przez Urząd Gminy S. Powołując się na kontrolę budowy przeprowadzoną w dniu [...] kwietnia 2004 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej współwłasność w 1/2 A. B. i w 1/2 małż. B. realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu gotowego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].XII.1997 r. Kontrola wykazała, że budynek realizowany jest z istotnymi odstępstwami od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę. Mianowicie: przednia linia zabudowy winna wynosić 1,50 m wynosi 2,60 m, odległość od granicy z działką nr [...] winna wynosić 4 m - wynosi 6,70 m, odległość ściany szczytowej z otworami okiennymi od granicy z działką nr [...] winna wynosić 4 m - wynosi 1,60 m. Ponadto w budynku nie zrealizowano przewidzianej w projekcie loggii oraz balkonu. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 36a prawa budowlanego istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wymagają zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak takiej decyzji wiąże się z realizacją robót budowlanych z naruszeniem prawa, co pociąga za sobą uruchomienie procedury określonej w art. 50 i 51 prawa budowlanego. Takie stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z dnia 7.VI.2001 r. sygn. akt IV SA 952/99. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że stopień dokonanych istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, z uwagi na naruszenie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie pozwala i nie daje możliwości na przeprowadzenie tzw. postępowania naprawczego w trybie art. 51 prawa budowlanego. Organ dodał, że fakt zawarcia przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości ugody nie miał wpływu na ocenę trafności zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. i K. małż. B. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący podnieśli, że w sprawie nie oceniono okoliczności, które były przyczyną wprowadzenia koniecznych zmian do projektu zagospodarowania terenu, podyktowanych - niezależnie od woli skarżących - zmianą położenia linii energetycznej. Ponadto projektanci oraz kierownik budowy zapewniali skarżących, ze zmiany w projekcie technicznym uzgodnione zostały z Urzędem Gminy w S. Skarżący byli inwestorami w dobrej wierze i działali w przekonaniu, że nie zostały naruszone przepisy prawa budowlanego. Podkreślili, że budynek wzniesiony został z wielkim trudem. Ponadto błędne jest ich zdaniem stanowisko organu odwoławczego o braku związku między zawartą przez współwłaścicieli ugodą, a losami niniejszej sprawy. Wreszcie w sprawie nie uwzględniono, że skarżący są użytkownikami części działki nr [...], a jej właścicielki są gotowe sprzedać niezbędny pas gruntu dla spełnienia wymogu odległości 4 metrów od granicy działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało w marcu 2004 r. To oznacza, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 89 poz. 718), z dalszymi zmianami oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo ustalono i wykazano, że skarżący zrealizowali roboty budowlane dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a także w przepisach prawa. To oznacza, że organ nadzoru budowlanego miał obowiązek podjąć czynności przewidziane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nakazując rozbiórkę przedmiotowego obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organy obu instancji uznały, że nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podając rodzaj i charakter odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, organy te jednak nie wskazały, które konkretnie przepisy prawa budowlanego uniemożliwiały podjęcie działań określonych przez organ odwoławczy jako "postępowanie naprawcze" tj. czynności przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Ogólnikowe powołanie się przez organy nadzoru budowlanego na naruszenie warunków technicznych dotyczących usytuowania przedmiotowego budynku w odniesieniu do istniejącej na działce inwestorów zabudowy i granic tej działki - w sytuacji zastosowania najbardziej rygorystycznego środka służącego do likwidacji skutków samowoli budowlanej tj. rozbiórki obiektu - nie może być wystarczające do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wprawdzie organ pierwszoinstancyjny wykazał, że budynek wznoszony przez skarżących całkowicie przesłania okno znajdujące się w ścianie szczytowej budynku A. B. (położonym na tej samej działce), co oznacza naruszenie § 13 powołanego na wstępie rozporządzenia z 12.IV.2002 r. to kwestia ta wymagała ponownego rozważenia przez organ odwoławczy, w kontekście przedłożonej przez skarżących ugody z dnia [...] lipca 2004 r. W owej ugodzie skarżący między innymi zobowiązali się zamurować wskazane wyżej okno w budynku A. B. i równocześnie powiększyć okno "w podwórzu jej mieszkania", a A. B. oświadczyła, że wyraża zgodę na kontynuowanie przedmiotowej budowy. Ponieważ nie można wykluczyć, że w wypadku legalnego zrealizowania takich robót budowlanych, naruszenie § 13 cyt. wyżej rozporządzenia mogłoby zostać wyeliminowane, to przedwczesnym było uznanie przez organ odwoławczy omawianej ugody, jako nie mającej w sprawie znaczenia. Należy dodać, że organy orzekające nie powołały innych okoliczności związanych z lokalizacją w granicach jednej działki budowlanej przedmiotowego budynku i budynku A. B., a wskazujących na naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Przechodząc do zagadnienia dotyczącego lokalizacji budynku skarżących w stosunku do granicy z działką nr [...], należy stwierdzić, że powinnością organów nadzoru budowlanego było rozważenie postanowień § 12 cyt. wyżej rozporządzenia. Według ustaleń organu odwoławczego ściana szczytowa przedmiotowego budynku posiadająca otwory okienne, usytuowana jest w odległości 1,60 m od granicy. Równocześnie, z załącznika nr 1 do protokołu kontroli z dnia [...].IV.2004 r. zdaje się wynikać, że na działce nr [...] znajduje się budynek usytuowany w odległości 7 m od granicy z działką skarżących. Wobec tego, w pierwszej kolejności wymagało rozważenia, czy istnieje możliwość zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku skarżących i jeśli tak ocenić dopuszczalność usytuowania tego budynku z punktu widzenia postanowień § 12 ust. 3, ewentualnie ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. Przedstawionej wyżej oceny przedmiotowej budowy nie zawiera zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Organy orzekające nie wyjaśniły także, czy i jeśli tak, jakie znaczenie z punktu widzenia możliwości zastosowania postanowień art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego miały odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę dotyczące usytuowania ściany frontowej budynku (przednia linia zabudowy), ściany sąsiadującej z działką nr [...], a wreszcie związane z brakiem wykonania balkonu i loggii. W przedstawionych wyżej okolicznościach należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w warunkach przewidzianych w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Dlatego na podstawie powołanego przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w pkt. I sentencji. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę powinnością organu I instancji będzie w pierwszej kolejności wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 Prawa budowlanego). Przedmiotowa inwestycja nie została bowiem jeszcze zakończona. Dalsze działania organu orzekającego winny uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Nawiązując do zarzutów skargi należy wyjaśnić skarżącym, że w sprawie nie mogła mieć znaczenia "dobra wiara" skarżących przy realizacji budowy, czy też zmiana stanowiska A. B. co do losów tej budowy. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest przeciwdziałanie naruszeniom porządku prawnego w budownictwie niezależnie od stopnia zawinienia inwestora, czy też woli innych stron postępowania. Orzeczenie w pkt. II i III sentencji oparte zostało o art. 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek za nieobecnego sędziego /-/ J.Szaniecka MK