II SA/Po 917/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2016r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016.23, dalej kpa) w zw. z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2015.1774, dalej ugn) umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 9 grudnia 2015r. na wniosek K. G., J. G. z dnia 15 września 2015r., A. D. z 9 maja 2016r. oraz T. G. z 14 maja 2016r. dot. stwierdzenia, że część nieruchomości o pow. [...] ha położonej w [...], gminie [...], Wojewoda, dla której założono księgę wieczystą o numerze [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców, po właścicielach A. , M. , T. , K. , J. H., W. M. G.. Nieruchomość zapisana poprzednio w KW [...], [...] tom [...] wykaz [...] stanowiła własność rodzeństwa A. M., T. K., J. H. i W. M. G. jako współwłaścicieli na podstawie niepodzielnej wspólnoty dziedziczenia. Spadkobiercami po zmarłym [...]1944r. T. G. zostali J. B. z d. [...] zm. [...]2003r., A. B. z d. [...], zm. [...]1967r., W. G. zm. [...]1988r. Spadek po zmarłej [...] B. odziedziczyła jej córka A. D. z d. [...]. Spadek po zmarłej [...] Borowiec odziedziczyli: rodzeństwo J. B. i W. G.. Spadek po W. G. odziedziczyły jego dzieci: K. G., T. G. i A. R. z d. [...]. Wg organu w rezultacie spadkobiercami są: A. D. z d. [...], K. G., T. G., A. R. z d. [...], J. G. oraz E. G.. W/w nieruchomość na podstawie art. 2 ust.(1) lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. RP za rok 1945, Nr3, poz. 13 ze zm.) przejęta została przez Skarb Państwa. Wnioskodawcy wnoszą o zwrot części nieruchomości zapisanej w KW [...] jako niewykorzystanej na cele przeprowadzonej reformy rolnej. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże powyższa nieruchomość przejęta została na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisu niewymienionego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tych okolicznościach, zdaniem organu I instancji nie ma zastosowania art. 136 u.g.n. dot. zwrotu powyższej nieruchomości. Organ podał, że przepis na podstawie którego przejęto nieruchomość przewidywał, iż na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości o charakterze rolniczym, stanowiące własność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli powierzchnia przekroczyła 100ha powierzchni ogólnej. Powierzchnia przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] wyniosła [...]ha. Nieruchomości takie przechodziły na Skarb Państwa bez żadnego wynagrodzenia, w całości z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. W przedmiotowej sytuacji nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości, lecz do jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie w/w dekretu, dlatego nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące kwestie zwrotu nieruchomości. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie nastąpiło wywłaszczenie ani nabycie lub przejęcie w trybie przepisów art. 216 u.g.n. Dekretu PKWN nie można zaliczyć do kategorii ustaw wywłaszczeniowych, stanowiących podstawę do zwrotu nieruchomości. Odwołanie od w/w decyzji Starosty [...] w terminie wniosła reprezentowana przez fachowego pełnomocnika A. D. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej, a zwłaszcza art. 7 kpa oraz art. 104 § 2 i 105 kpa oraz prawa materialnego, a w szczególności art. 1 i 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. oraz art. 2, 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu podała, że organ I instancji ponownie rozpoznając niniejszą sprawę (decyzja z 20 stycznia 2016r. była uchylona przez Wojewodę decyzją z 21 kwietnia 2016r.) ograniczył się jedynie do ustalenia spadkobierców, nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, nie ocenił dowodów i nie przeanalizował argumentów prawnych zawartych we wniosku strony z dnia 26 sierpnia 2015r. Skarżącą nie zgadza się z uznaniem, że jej spadkodawcy nie zostali wywłaszczeni lecz zostali wyzuci z majątku na skutek nacjonalizacji. O nacjonalizacji można by mówić tylko w odniesieniu do gruntów, które wcześniej nie stanowiły własności Polaków, a nie – tak jak w tym przypadku – w stosunku do gruntów należących do rodziny, której członkowie walczyli i oddawali życie za wolność Polski. Wnioskodawcy mają świadomość historycznych uwarunkowań wynikających z przebiegu i w wyniku II wojny światowej oraz przemian społecznych. Są w stanie zaakceptować fakt, że ogromna część ich majątku ziemskiego została rozparcelowana i przydzielona rolnikom. Nie zamierzają jednak pogodzić się z tym, że 17,6000ha nigdy nie zostało przekazanych na cele reformy rolnej, a nie może zostać zwrócone spadkobiercom prawowitych właścicieli, tylko dlatego, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powołują wprost dekretu PKWN. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016r. znak: [...] W uzasadnieniu organ podał, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze instytucji wywłaszczenia sensu stricte, ani na podstawie enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n aktów normatywnych. Wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony w trybie art. 136 u.g.n. Jednakże przepis ten nie może być zastosowany w przedmiotowej sprawie, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona tylko przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Organ podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalił się pogląd, że art. 216 u.g.n. zawiera wyczerpujący katalog aktów normatywnych, odejmujących po II wojnie światowej własność nieruchomości. Nadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 października 2001r. (SK 22/01) stwierdził, że art. 216 u.g.n. w zakresie w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Organ wskazał, że ocena legalności przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu PKWN nie mieści się w granicach niniejszej sprawy a ustawodawca do tej pory nie unormował odrębnie, w sposób generalny, kwestii zwrotu znacjonalizowanego mienia. Wojewoda podał, że nie znalazł podstaw do uznania naruszenia art. 104 § 2 i art. 105 kpa. Powołując stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w wyroku z 28 maja 2014r. (sygn. II SA/Kr 411/14) uznał, że odmowa zwrotu czy umorzenie postępowania z tego samego powodu prowadzą do tego samego skutku w postaci braku rozstrzygnięcia zwracającego wywłaszczoną nieruchomość. Dlatego przyjęcie przez organ jednego z tych rozwiązań nie powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż takie naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem takie rozstrzygnięcie nie pociąga za sobą jakichkolwiek negatywnych skutków dla stron postępowania. Wojewoda w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy u.g.n., gdyż nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości, lecz z jej przejęciem przez Skarb Państwa na podstawie dekretu PKWN. Nie nastąpiło tu bowiem wywłaszczenie, przejęcie lub nabycie na podstawie przepisów wskazanych w art. 219 u.g.n. Powołanego dekretu PKWN nie można uznać za ustawę wywłaszczeniową, stanowiącą podstawę do zwrotu nieruchomości. Przejęcie nieruchomości w trybie dekretu PKWN stanowi przykład nacjonalizacji. Wojewoda podał, że nie rozumie zarzutu naruszenia art. 2 u.g.n., organowi nie udało się wyinterpretować czego dotyczy wymieniony zarzut, zatem nie sposób się do niego odnieść. Wojewoda uznał, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości objętej żądaniem zwrotu z uwagi na fakt, że nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na mocy dekretu PKWN z 6 września 1944r., a została nabyta z mocy prawa. Uznał również, że słusznie organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 216 u.g.n. ani do swobodnej oceny okoliczności towarzyszących utracie prawa własności. Tym samym w ocenie Wojewody nie można przyznać racji odwołującej jakoby organ naruszył art. 136, 137, 216 u.g.n. oraz art. 7 k.p.a. W złożonej w terminie skardze od w/w decyzji A. D. (zwana dalej Skarżącą) reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 136 u.g.n. poprzez niezastosowanie pomimo przywołania jako podstawy rozstrzygnięcia oraz art. 216 u.g.n poprzez jego błędną wykładnię, a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to: - art. 105 § 1 kpa i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, - art. 7 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, - art. 6 kpa poprzez zaniechanie oceny legalności działań, których skutkiem było pozbawienie prawa własności poprzedników prawnych skarżącej i uczestników. Wniosła również o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca podała, że organ naruszył art. 105 § 1 kpa, gdyż postępowanie uznać można za bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub w sytuacji, gdy z wnioskiem wystąpiła osoba, która nie wykazała interesu prawnego, a mimo to postępowanie zostało wszczęte. Żadna z tych sytuacji w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Skarżąca podała, że wbrew twierdzeniom organ nie poddał wnikliwej analizie całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym złożonych do wniosku dokumentów. Organy ograniczyły się do gramatycznej i zawężającej wykładni wybranych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym jako podstawę prawną wskazały art. 136 u.g.n. w uzasadnieniu wskazując, że nie znalazł on zastosowania. Wykluczając możliwość zastosowania art. 216 u.g.n. i powołując orzecznictwo z lat 90 – tych ubiegłego wieku organ pominął wprowadzony nowelizacją z 7 stycznia 2000r. art. 216 a u.g.n, który wyłączył stosowanie art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. tylko w zakresie nieruchomości przejętych na mocy dekretu PKWN z 6 września 1944r. które były własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie – Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej (art. 2 ust. 1b dekretu), to a contrario należy przyjąć, że nie ma przeszkód prawnych, aby do czasu odrębnego unormowania w sposób generalny kwestii znacjonalizowanego mienia byli właściciele, a obecnie już ich spadkobiercy, mogli skorzystać choćby tylko z takiej możliwości, jakie daje art. 216 u.g.n., który wbrew twierdzeniom organu nie powinien być interpretowany zawężająco. Skarżąca wskazała, że kierując się zasadą legalności wyrażoną w art. 6 kpa, organ administracji publicznej wydając decyzję w tego typu sprawie jak przedmiotowa, powinien mieć na uwadze fakt, że legalność reformy rolnej przeprowadzonej na mocy dekretu wydanego jeszcze w czasie działań wojennych przez gremium uzurpujące sobie prerogatywy prawotwórcze była i pozostaje co najmniej wątpliwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 26 stycznia 2017r. pełnomocnik Skarżącej podała, że nie wnosili o wyłączenie części nieruchomości spod działania dekretu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2016.718; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotowa sprawa, co wynikało z wniosku Skarżącej i uczestników a zostało potwierdzone przez pełnomocnika na rozprawie nie dotyczyła wyłączenia części nieruchomości spod działania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. O takiej możliwości w toku niniejszego postępowania strony zostały pouczone (ostatni akapit decyzji Wojewody z [...]04.2016r. , nr [...], k. 112 akt administracyjnych). Przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie czy część nieruchomości o pow. [...] ha położonej w [...], gminie [...], województwo [...], dla której założono księgę wieczystą o numerze [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców, po właścicielach [...], [...], [...], [...], J. H., W. M. G.. W sprawie bezspornie ustalono, że spadkobiercami są: A. D. z d. [...], K. G., T. G., A. R. z d. [...], J. G. oraz E. G.. Cała nieruchomość o pow. [...]ha na podstawie art. 2 ust.(1) lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. RP za rok 1945, Nr3, poz. 13 ze zm.) przejęta została przez Skarb Państwa. Zgodnie z tym przepisem na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Przeważająca cześć nieruchomości została rozparcelowana i przydzielona osobom fizycznym i jak podano na cele społeczne. (k. 21 akt administracyjnych). Na dzień 21.02.1991r. we władaniu Skarbu Państwa pozostało [...] ha.(k. 7 akt administracyjnych). Wnioskodawcy domagali się zwrotu części nieruchomości o pow. [...] ha uznając, że ta część nieruchomości nie została przekazana na cele zakładane przez dekret o reformie rolnej. (k. 34 akt administracyjnych). Kwestia dotycząca wielkości majątku pozostałego po parcelacji nie była na tym etapie postępowania istotna, a to z tych względów, że uznane zostało, iż w ogóle nie ma podstaw do zwrotu żadnej części nieruchomości przejętej w trybie dekretu PKWN na rzecz Skarbu Państwa. A sprawa jak już wyżej wskazano nie dotyczyła wyłączenia spod działania reformy rolnej części gruntów. Wszystkie istotne kwestie w niniejszej sprawie zostały przez organy ustalone. Wyjaśniono, że sporna nieruchomość w całości została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w drodze dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, prawidłowo ustalono krąg spadkobierców poprzednich właścicieli. Nie był więc zasadny zarzut naruszenia art. 7 kpa. Skarżący nie wskazali jakie dowody mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy zostały pominięte. Z uzasadnienia odwołania i skargi wynika, że kwestionowane są nie tyle ustalenia z zakresu stanu faktycznego, co kwestie prawne w dobrze ustalonym stanie faktycznym. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości uregulowany jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. 2016.2147), dalej powoływana jako u.g.n. w rozdziale 6 działu III. Na gruncie przepisu art. 136 u.g.n. zasadą jest, że nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki uznania "zbędności" nieruchomości określono w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W art. 136 ust. 2 u.g.n. zawarto zaś zastrzeżenie, że w przypadku upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przepis powyższy odnosi się do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie u.g.n., a ponadto do wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n. Zgodnie z art. 216 u.g.n. 1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. 2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Wśród tych przepisów nie ma wymienionego dekretu PKWN z 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis art. 216 u.g.n. stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, w tym na podstawie wspomnianego dekretu PKWN. To, że ustawodawca we wskazanym w skardze art. 216 a pkt 1 u.g.n. wymienił dekret z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazuje, że pomijając go w art. 216 u.g.n. (nie zmieniając art. 216 przez uwzględnienie nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na mocy dekretu PKWN) nie działał poprzez zaniechanie. Wymienienie osób wskazanych w art. 2 ust. 1 lit b dekretu w art. 216 a pkt 1 u.g.n. poprzez wyłączenie ich spod możliwości pierwszeństwa w nabyciu zbywanych nieruchomości nie oznacza, że ustawodawca dopuścił możliwość zwrotu nieruchomości zajętych na mocy tego dekretu. Wyłączenie pierwszeństwa nabycia w rozumieniu art. 34 ust. 1 pkt 2, o którym mowa w art. 216 a u.g.n. w żaden sposób nie może być traktowany jako rozszerzenie art. 216 u.g.n. W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętej na podstawie innego aktu prawnego aniżeli wymienione w art. 216 u.g.n., organ orzekający w sprawie zwrotu, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Brak jest bowiem w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia, a więc i wydania rozstrzygnięcia in merito ( por. wyrok NSA w Warszawie z 25 maja 2016r., I OSK 1975/14). Wydanie decyzji umarzającej postępowanie nie stanowiło więc naruszenia przepisów w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazanie w podstawie prawnej art. 136 i art. 216 u.g.n. było uzasadnione. Przepisy te bowiem stanowiły jedyną podstawę prawną do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. To, że nie znalazły zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie oznacza, że decyzja została wydana z ich naruszeniem bądź ich błędną wykładnią, jak podniesiono w skardze. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 kpa poprzez zaniechanie. oceny legalności działań, których skutkiem było pozbawienie prawa własności poprzedników prawnych Skarżącej i uczestników Sąd uznał i ten zarzut za bezpodstawny. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej "k.p.a.") organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Powołany przepis określa zasadę praworządności czy też inaczej legalności. Oznacza to m.in. zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Z zasady praworządności wymagającej od organu administracji publicznej legitymowania się podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej wynika, że podstawa ta musi istnieć w dniu wydania decyzji. To więc czy legalne było wdrożenie reformy rolnej wspomnianym dekretem przy braku podstawy w określonej normie prawnej do kwestionowania tego faktu nie stanowi o naruszeniu art. 6 kpa. Organy ani sąd nie rozstrzygały niniejszej sprawy na podstawie wspomnianego dekretu. Stosowały obecnie obowiązujące przepisy u.g.n., których konstytucyjność w zakresie możliwości domagania się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie jest sporna. To, że ustawodawca nie uregulował kwestii ewentualnych zasad zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na mocy tego dekretu nie oznacza, że w tej materii Sąd bądź organy mają ustawodawcę zastępować. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001r. (SK 22/01) Uznał, że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543): w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; zm.: z 1946 r. Nr 49, poz. 279; z 1957 r. Nr 39, poz. 172; z 1958 r. Nr 17, poz. 71 i 72; z 1968 r. Nr 3, poz. 6) jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; W uzasadnieniu podał, że art. 216 ustawy z 1997 r. jest traktowany - przez orzecznictwo (tak - wydane w sprawach będących źródłem niniejszych skarg konstytucyjnych - wyroki NSA z 3 października 2000 r., IV SA 2179/98 i z 21 listopada 2000 r., IV SA 2172/00, a także orzecznictwo wcześniejsze, np. uchwała SN z 24 września 1992 r., III AZP 12/92, niepublikowana, postanowienie SN z 1 maja 1993 r., I CRN 41/93, OSN 1993, nr 10, poz. 185) i doktrynę (np. T. Woś, jw., s. 177) jako wyliczenie o charakterze enumeratywnym. Wyklucza to możliwość rozszerzającej wykładni tego przepisu, czy - tym bardziej - stosowania analogii, a tym samym wyklucza odnoszenie zasady zwrotu (w ujęciu ustawy z 1997 r.) do innych sytuacji, w których doszło do odjęcia własności, a nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w przepisie lub akcie, który był podstawą tego odjęcia. Trybunał Konstytucyjny przyjął do wiadomości, że takie rozumienie art. 216 ustawy z 1997 r. (niewątpliwie zresztą najbliższe jego językowemu ujęciu) ustabilizowało się w orzecznictwie sądowym. Wyklucza to możliwość poszukiwania przez Trybunał Konstytucyjny własnej wykładni tego przepisu, a nakazuje zbadanie, czy treść tego przepisu, tak jak ustaliło ją orzecznictwo sądowe, jest zgodna z konstytucją (zob. np. wyrok TK z 3 października 2000 r., K. 33/99, OTK ZU Nr 6/2000, poz. 188, s. 1002). Trybunał podał, że "funkcje dekretu o przeprowadzeniu reformy należy bowiem postrzegać przede wszystkim w wymiarze makrospołecznym, bo stanowił on jeden z podstawowych instrumentów likwidowania dawnego społeczno-gospodarczego ustroju Rzeczypospolitej i wprowadzania systemu opartego m.in. na negacji ekonomicznej roli własności prywatnej. Dekret miał więc charakter uniwersalny, bo zakresem swej regulacji obejmował niemal wszystkie większe nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a także pełnił rolę narzędzia walki z przeciwnikami nowego ustroju. Ogólne oceny charakteru i roli dekretu z 1944 r. trzeba pozostawić politykom i historykom, a zwłaszcza - na co zwrócono już uwagę w uchwale TK z 16 kwietnia 1996 r. (jw., s. 127) - "współczesnemu, demokratycznemu ustawodawcy". Trybunał Konstytucyjny ogranicza się tylko do stwierdzenia, że ów charakter i rola dekretu z 1944 r. był diametralnie odmienny od charakteru i roli ustaw o gospodarce terenami budowlanymi, które wymieniono w art. 216 ustawy z 1997 r. Ustawy te dotyczyły stosunkowo wąskiego kręgu stosunków własnościowych, łączyły się z procesami urbanizacji, a nie miały dokonywać rewolucji społecznej o totalnym charakterze. Nie można wprawdzie negować elementu nacjonalizacyjnego, który był widoczny w tych ustawach, ale taka "nacjonalizacja przy okazji" była widoczna także w wielu innych ustawach z tego okresu, by wskazać choćby art. 1063 kc, niedawno uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z konstytucją. Tak samo nie można twierdzić, że skoro tak dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i ustawy, wymienione w art. 216 pozwalały na odjęcie własności, to spełniona jest przesłanka ich "podobieństwa". Jest to bowiem zbyt wysoki stopień abstrakcji i prowadziłby do wniosku, że wszelkie ustawy, które dopuszczają odjęcie własności nieruchomości, musiałyby być objęte zakresem art. 216. Zasada równości i - wynikająca z niej - koncepcja cech relewantnych (podobieństwa regulowanych sytuacji) wymaga porównań o bardziej szczegółowym charakterze. Prowadzi to do konkluzji, że skoro mamy do czynienia z odrębnością funkcji (funkcją dekretu z 1944 r. było dokonanie całościowej zmiany struktury własności i stosunków społecznych w rolnictwie; funkcją ustaw, wymienionych w art. 216 było uregulowanie przekształceń terenów rolniczych w tereny budowlane), charakteru (dekret z 1944 r. pomyślany był jako akt rewolucyjny, świadomie i celowo odrzucający wszelkie zaczepienia o zastany system obowiązującego prawa; ustawy wymienione w art. 216 stanowiły elementy systemu prawa PRL, wpisując się w kolejne etapy przeobrażeń tego systemu) oraz zakresu regulacji (dekret z 1944 r. obejmował w zasadzie całość większych nieruchomości ziemskich; ustawy wymienione w art. 216 obejmowały tylko wycinek nieruchomości ziemskich, związany z procesami budownictwa), to nie została spełniona przesłanka "podobieństwa" sytuacji normowanych dekretem z 1944 r. i sytuacji, normowanych ustawami wymienionymi w art. 216 ustawy z 1997 r. (a także ustawą z 25 czerwca 1948 r.). Brak "podobieństwa" sytuacji regulowanych - z jednej strony dekretem z 1944 r., a - z drugiej strony, wspomnianymi wyżej ustawami oznacza, że dla oceny regulacji w nich zawartych nie można bezpośrednio odnosić konsekwencji zasady równości. Tym samym, wykluczenie - przez art. 216 ustawy z 1997 r. - odpowiedniego stosowania zasady zwrotu niewykorzystanej nieruchomości do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Są to bowiem regulacje odmienne w swym charakterze, funkcji i zakresie normowania, a wobec tego ustawodawca nie miał obowiązku jednolitego ich potraktowania przy określaniu zasad gospodarowania nieruchomościami i procedury wywłaszczeniowej. Jest bowiem oczywiste, że zasada równości nie zakazuje ustawodawcy odmiennego regulowania sytuacji odmiennych. Wskazany wyżej brak "podobieństwa" stanowi przesłankę wystarczającą dla uznania, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim wyklucza odniesienie "zasady zwrotu" do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji." W wyroku z dnia 26 marca 2004r. (IVCK 188/03) Sąd Najwyższy rozważając wprawdzie kwestię odszkodowania a nie zwrotu nieruchomości przejętej w trybie dekretu również wyjaśnił brak podstaw do kwestionowania przy braku stosownej inicjatywy ustawodawczej działań podejmowanych po II wojnie światowej. SN podał, że "Sąd nie ma kompetencji do uznania bezprawności, jako niezgodnych z Konstytucją, przepisów dekretu o reformie rolnej. Przepisy tego dekretu były już przedmiotem orzeczeń Trybunału, który rozpoznawał także skargę o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 32 Konstytucji RP (....).Choć bowiem można mieć wątpliwości, czy omawiany dekret był aktem normatywnym suwerennej władzy ustawodawczej oraz czy posiadał dostateczne umocowanie prawne, to jednak niezależnie od negatywnej nawet oceny samej legitymizacji organu i prawa przez niego stanowionego, nie można już obecnie kwestionować skutków, jakie akt ten wywołał, a które były akceptowane wyraźnie lub w sposób dorozumiany przez późniejszego ustawodawcę i doprowadziły do powstania nowych, trwałych stosunków prawnych. Złożoność problemów prawnych związanych ze stanem faktycznym ukształtowanym przez dekret uniemożliwia, bez pozytywnej ingerencji obecnego ustawodawcy, zmianę lub odwrócenie skutków dekretu, które sięgają bardzo głęboko w sferę dzisiejszych stosunków własnościowych i praw nabytych na jego podstawie(...)Nie można też pominąć, że posługiwanie się standardami prawnymi państwa demokratycznego do generalnej oceny zdarzeń z okresu zakończenia drugiej wojny światowej i okresu powojennego, cechujących się ogromnymi zniszczeniami oraz związanymi ze zmianą granic problemami migracyjnymi, nie dałoby się usprawiedliwić nawet godziwymi celami w postaci ustanowienia rekompensaty dla warstwy właścicieli ziemskich, która poniosła wysokie straty w okresie powojennej zmiany ustroju. Wszystko to prowadzi do wniosku, że nie ma racjonalnych podstaw do kwestionowania obecnie konstytucyjności omawianego przepisu dekretu o reformie rolnej i wystąpienia w związku z tym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji. Nie ma też podstaw do zasądzenia odszkodowania za majątek przejęty na cele reformy rolnej, skoro jej przepisy przewidywały przejęcie ziemi bez odszkodowania, a nie wydano żadnych ustaw, które zmieniałyby tę regulację i dawały podstawy do wypłaty rekompensaty w całości lub części. Podstawą taką nie mogą być stosowane bezpośrednio przepisy Konstytucji RP, w tym jej art. 21 (ani art. 99 nieobowiązującej Konstytucji marcowej). Przewidziana w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada bezpośredniego stosowania jej przepisów nie ma bowiem zastosowania, gdy przepis ustawy, nieuznany za sprzeczny z Konstytucją, wyraźnie inaczej reguluje dany stosunek prawny oraz gdy przepis konstytucyjny został ujęty na tyle ogólnie, że nawet wraz z innymi przepisami Konstytucji nie wystarcza do skonstruowania normy, która mógłby służyć za podstawę rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowej. Taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do art. 2 dekretu o reformie rolnej oraz art. 21 Konstytucji RP." W wyroku z 24.10.2003r. (III CK 36/02, lex nr 151604) Sąd Najwyższy stwierdził, że przejęcie nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej w zgodzie z ówczesnymi przepisami nie było nieważne ze względu na charakter aktu normatywnego stanowiącego podstawę tej reformy. Podstawą roszczeń zgłaszanych w związku z prawidłowym stosowaniem przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej może być zatem nowa ustawa. Stanowisko, zgodnie z którym rekompensata za wywłaszczone nieruchomości w trybie dekretu z 1944r. wymaga odpowiedniej inicjatywy ustawodawczej a nie daje się wyinterpretować z obowiązujących przepisów, samej Konstytucji czy przepisów unijnych, zostało potwierdzone również przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 24.05.2005r. 40732/98 J.S. i A.S.v. Polska (lex nr 151108), zgodnie, z którym "Problematyka związana ze sprawą skarżącego wynika z transformacji prowadzącej od dawnego komunistycznego porządku prawnego i jego reżimu własności do systemu zgodnego z zasadą rządów prawa i gospodarką rynkową. Proces ten, ze swej istoty, jest najeżony trudnościami. W tej mierze Konwencja nie może być interpretowana w sposób nakładający na Układające się Państwa ogólny obowiązek przywracania własności, która została przeniesiona na ich rzecz przed ratyfikacją Konwencji. Nie istnieje także na podstawie Konwencji ogólny obowiązek przyjmowania procedur prawnych, na których mocy można poszukiwać zwrotu własności. Niemniej jednak z chwilą, w której Układające się Państwo zadecyduje o przyjęciu takiej procedury, nie może ona zostać zwolniona z obowiązku poszanowania wszystkich odpowiednich gwarancji ustanowionych przez Konwencję, a w szczególności przez art. 6 ust. 1 Konwencji" Skoro nieruchomość z dawnej księgi wieczystej [...] tom [...] wykaz [...], obejmująca obecnie część nieruchomości o pow. [...] ha położonej w [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, to nie mają do niej zastosowania przepisy u.g.n. regulujące kwestię zwrotu nieruchomości. Nie nastąpiło bowiem jej wywłaszczenie, ani nabycie lub przejęcie w trybie przepisów ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. Przedmiotowego dekretu nie można zaliczyć do kategorii ustaw "wywłaszczeniowych", a do przejścia nieruchomości na Skarb Państwa nie było wymagane wydanie jakiegokolwiek aktu indywidualnego. Skoro nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości mocą decyzji administracyjnej, lecz do przejścia nieruchomości na podstawie dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na rzecz Skarbu Państwa, to brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości. Aby mówić o wywłaszczeniu musiałoby do niego dojść na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, o czym nie można rzec w niniejszej sprawie. Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości. Nadto stanowisko organów jest zgodne z wyrażonym w wyroku tutejszego sądu z dnia 5 lutego 2015r. (sygn. II SA/Po 1094/14) i powołanych tamże: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt i OSK 1602/09, zgodnie z którym niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w art. 216 u.g.n., a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych skutkujących odjęciem prawa własności. Uwzględniają powyższe Sąd uznał, że skarga nie była zasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.