II SA/Po 918/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006r. przy udziale sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2004r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2004r. znak [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów wpisu; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/W. Batorowicz /-/A. Łaskarzewska /-/J. Szaniecka Dnia [...] grudnia 2000r. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] sierpnia 2000r., który uzupełniony został dnia [...] listopada 2000r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla R.W. Decyzja dotyczyła budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, przyległego jednym bokiem do istniejącego już na działce budynku oraz wymianę stropodachu płaskiego o konstrukcji drewnianej w istniejącym budynku na stropodach monolityczny na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu nadmieniono, że dnia [...] grudnia 1999r. R. W. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę oraz nadbudowę budynku gospodarczego, który zlokalizowany jest w odległości 1,5 metra od granicy. Budynek gospodarczy jest w istocie samowolny i na jego nadbudowę zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140) wymagana jest zgoda właściciela sąsiedniej działki. Brak tej zgody uniemożliwił wydanie pozytywnej decyzji pozwolenia na budowę (decyzja odmowna z dnia [...] lutego 2000 [...]). W dniu [...] sierpnia 2000r. ponownie do tutejszego Wydziału wpłynął wniosek W. R. z zaznaczeniem jak to określił organ pierwszego etapu inwestycji, który przewiduje dobudowę do istniejącego na działce obiektu budynek mieszkalny oddalony 4,39 metra od granicy działki oraz rekonstrukcję istniejącego stropu i zastąpienie go stropodachem monolitycznym w budynku istniejącym, oddalonym 1,5 metra od granicy. M.S. dnia [...] października 2000r. zapoznał się z projektem i wyraził zgodę na wymianę stropodachu. Budowa budynku mieszkalnego nie koliduje z ustaleniami planu. Dnia [...] lipca 2004r. w Urzędzie Miasta P. R. W. złożył wniosek o zmianę decyzji pozwolenia na budowę w zakresie realizacji II etapu rozbudowy domu mieszkalnego według załączonego projektu. Wniosek oparł na przepisie art. 36a § 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126). Powołał w niej decyzję, której żądanie dotyczy oznaczając datę i numerację na [...] grudnia 2000r. Nr [...], znak [...]. Dnia [...] sierpnia 2004r. R. W. złożył w Urzędzie Miasta kolejny wniosek, w którym zażądał nadanie przyszłej decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wywiódł, że pozwolenie na budowę, o które wnioskuje ma mu umożliwić nadbudowę istniejącego na działce budynku mieszkalnego o użytkowe poddasze. Zakończenie pierwszego etapu budowy (posadowienie i zespolenie z istniejącym na działce budynkiem nowego budynku) nie jest możliwe bez realizacji drugiego etapu budowy z uwagi na fakt, że dachy obu budynków są ze sobą zespolone. Brak pokrycia dachu na nowym budynku uniemożliwia jego wykończenie i zamieszkanie. Nadmienił, że w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z wiosny 2001r. wydania pozwolenia na budowę nie uzależnia się od zgody sąsiada. Dnia [...] sierpnia 2004r. M.S. w tymże Urzędzie złożył pismo, w którym podtrzymał swój sprzeciw na nadbudowę piętra budynku zalegalizowanego uprzednio jako samowola budowlana. Podniósł, że zacieni to jego działkę, która jest wąska (16,74m). Nie wyraził zgody na wykonanie tarasu. Poinformował, że od strony jego działki wykonany został fundament na poczet przyszłej nadbudowy bez zgody i pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. Prezydent Miasta P. (znak [...]) zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2000r. (znak [...]) w zakresie projektu – zamiennego projektu budowlano – architektonicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w P. przy ul. [...], działka nr [...]. Podstawę prawną wskazano w art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016). Dnia [...] września 2004r. Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2004r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (znak [...]). Organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenie na budowę jednorodzinnego, przyległego jednym bokiem do istniejącego już na działce budynku oraz wymianę stropodachu płaskiego o konstrukcji drewnianej w istniejącym budynku na stropodachach monolitycznych na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Zatwierdzony decyzją projekt budowlany, opracowany przez M.N. przewidywał dwuetapowy proces budowy: I etap obejmował dobudowę budynku mieszkalnego do istniejącego budynku oraz wymianę stropodachu (decyzja nr [...]); II etap przewidywał nadbudowę istniejącego budynku usytuowanego w odległości 1,5m od granicy działki o jedno piętro. Organ II instancji podniósł, że z uwagi na udział M. S. w postępowaniu należy przyjąć, że skarżącemu znane było rozstrzygnięcie badanej sprawy, zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2000r. Zdaniem Wojewody zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2004r. zmienia decyzję z dnia [...] grudnia 2000r. w zakresie projektu zamiennego budowlano – architektonicznego opracowanego przez G.E., który obejmuje nadbudowę istniejącego budynku (I etap) oraz zmiany funkcjonalno – użytkowe dotyczące miedzy innymi ścian działowych. Obecnie planowana inwestycja polegająca na nadbudowie nie wychodzi poza zakres zatwierdzonej powierzchni zabudowy, która była znana na I etapie zatwierdzonego decyzją nr [...] procesu budowlanego. Tym samym organ wywiódł, że powyższe zarzuty skarżącego są nietrafne. Faktem jest, że istniejący budynek, który ma być nadbudowany usytuowany jest w odległości 1,5m od granicy działki. Przywołane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dopuszcza w § 12 ust. 3 pkt 2 usytuowanie budynku w odległości 1,5m od granicy z sąsiednią działką ze względu na rozmiary działki, co w zaistniałej sytuacji ma miejsce. Nadto ustawodawca w ust. 4 pkt 1 rozporządzenia zabezpieczył prawa właścicieli działek sąsiednich dopuszczając sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5m do 3m od granicy. Brak jest obecnie wymogu zgody inwestora. Zacienienie działki nie ma znaczenia, gdyż warunki techniczne stanowią wymagania dla obiektów budowlanych, nie terenu. W aktach sprawy znajduje się projekt techniczno – roboczy. Na stronie tytułowej określono, że dotyczy on dwuetapowej budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem w P. przy ul. [...]. Zawarto informację, że sporządzony został w sierpniu 2000r. przez M. N. Opisaną stronę poprzedza karta z adnotacją projekt techniczno – roboczy na rozbudowę i nadbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem w P. ul. [...]. Wykonawcę wskazano na M. N. Datę wykonania określono na listopad 1999r. Na stronie 5 projektu zawarto opis, że nad istniejącą częścią budynku projektuje się rozbiórkę płaskiego stropodachu drewnianego krytego papą, wykonanie stropu masywnego oraz ścian piętra z cegły szczelinówki ocieplonej styropianem, pokrycie stropodachem stromym. W projektowanej nadbudowie usytuowano pokój sypialny z garderobą, pokój – bibliotekę, część holu i łazienkę. Pobudowa mieścić będzie piwnicę, parter, strop. Dnia [...] listopada 2000r. sporządzono i dołączono do powyższego projektu jego uzupełniający opis techniczny, zaznaczając iż dotyczy pierwszego etapu budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Zaznaczono, że odstępuje się od nadbudowy istniejącej parterowej części budynku. Nad całością zaprojektowano taras z wejściem z nowej części projektowanego budynku. Określono konieczne prace w I etapie. Dnia [...] lipca 2004r. sporządzony został projekt budowlany zamienny przez G.E. Na stronie 4 zaznaczono, że tematem opracowania jest wykonanie projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w P. przy ul. [...]. Zaznaczono, że inwestor zlecił wykonanie projektu zamiennego z następujących powodów: - rezygnacja z kaferków na ostatniej kondygnacji; - zmiana kształtu tarasu; - nieznaczne zmiany konstrukcyjne stropów, schodów itp.; - zmiana rozmieszczenia wymiarów okien; - wzniesienie murów do I piętra. W projekcie wymieniono planowane prace, poczynając od części fundamentalnej kończąc na dachu. Wymieniony projekt stanowi załącznik do decyzji z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...]. Znajduje się na nim powyższa adnotacja. Wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę poprzedzała decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1999r. (nr [...]) mocą której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie wolnostojącego, jednorodzinnego domu mieszkalnego na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. Ważność decyzji ustalono do dnia [...] sierpnia 2000r. W decyzji tej wywiedziono, że obecnie na działce stoi budynek gospodarczy, który jest samowolą budowlaną i na jego adaptację na cele mieszkalne nie wyrażono zgody byłemu właścicielowi. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wyraził M. S. Oświadczył po raz kolejny, że nie wyraża zgody na nadbudowę istniejącego budynku, gdyż jest sprzeczne z prawem budowlanym. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przepis art. 36a ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym dnia [...] września 2004r. (data decyzji organu II instancji) stanowi: 1. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę; 2. właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3; 3. w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany; 4. właściwy organ udziela odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia przedstawienia planowanych rozwiązań. Nieudzielenie informacji w tym terminie jest równoznaczne z uznaniem planowanego odstąpienia za nieistotne; 5. nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne o ile nie dotyczy: a) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; b) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji i elewacji; c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy, układ połaci dachowych); d) niezbędnych elementów wyposażenia budowlano – instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem; e) zapewnienie warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; f) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; g) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi; Projektant jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 tegoż prawa przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych) właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dot. projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W analizowanym wypadku odpowiedzieć należało na wstępie, czy w istocie zaistniały przesłanki z art. 36a prawa budowlanego, skutkujące wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Analizy wymagało, czy prace objęte wnioskiem z dnia [...] lipca 2004r. mają charakter zmian istotnych w rozumieniu tego przepisu. Decyzje tak organu I jak i II instancji rozważań tego rodzaju nie zawiera. Analiza projektu zamiennego, sporządzonego przez G.E. nie pozwala na wyjaśnienie wątpliwości w tym przedmiocie. Projekt budowlany zamienny sporządzony przez G.E. nie zawiera odniesienia projektowanych zmian do zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. projektu budowlanego M. N. Dążąc do zmiany w trybie art. 36a prawa budowlanego odnieść je można było jedynie do tego, co było przedmiotem decyzji zatwierdzającej uprzednio złożony projekt. Zmian w tym trybie nie można odnieść do projektowanych uprzednio prac o ile decyzja zatwierdzająca w tym wypadku z dnia [...] grudnia 2000r. nie obejmowała ich swym zakresem. W niniejszej sprawie przewidziany w projekcie M. N. tzw. drugi etap budowy nie został zatwierdzony decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. Aktualnie więc planowanych zmian projektowych nie można doń odnieść. Tym samym zaś nie udokumentowano, by w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały przesłanki z art. 36a prawa budowlanego. Jak podkreślono wyżej rozważań w tym przedmiocie nie zawierają decyzje organów obu instancji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż spełnione zostały przesłanki określone tym przepisem. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy zatem, że rozstrzygając jak w decyzjach obydwu instancji organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (zwanej dalej p.p.s.a.). Opisane powyżej zaniechania pozostają w sprzeczności z fundamentalną zasadą wyjaśnienia prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 kpa. Pozostają w sprzeczności z obowiązkiem organu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77, 75 § 1kpa). Uzasadnienia decyzji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 kpa. Organy obu instancji w decyzjach nie dokonały bowiem oceny zgromadzonego materiału dowodowego w odniesieniu do postanowienia normy prawa materialnego, zawartej w art. 36 prawa budowlanego. Ustalenie znaczenia faktów według normy prawnej stanowi jeden z elementów koniecznych uzasadnienia w myśl art. 107 § 3 kpa. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt "c" p.p.s.a. W niniejszej sprawie naruszenie wymogów procedury w rozumieniu tego przepisu miało jeszcze miejsce kilkakrotnie. I tak organy wbrew swemu obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1, 75 § 1 kpa) nie rozważyły podniesionej przez M. S. okoliczności, że jeszcze przed datą wydania decyzji organu I instancji inwestor wykonał roboty budowlane z przekroczeniem pozwolenia na budowę. Jest to okoliczność istotna, gdyż rozpoczęcie tego rodzaju prac przed wydaniem decyzji w przedmiocie zmiany z art. 36a prawa budowlanego wymaga podjęcia innego rodzaju działań przez organy administracji. Zgodnie z zacytowanym art. 36a ust. 2 organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tegoż prawa. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy wbrew obowiązkowi nie rozważyły kwestii legalności posadowionego na działce obiektu. Z akt sprawy nie wynika kiedy obiekt stanął, czy w oparciu o pozwolenie na budowę. Informacje zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 1999r. wydanej przez Prezydenta Miasta P. o nr [...], znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania nasuwają wątpliwości w tym względzie, nie wyjaśniając sprawy jednoznacznie. Wynika z niej bowiem, że na terenie spornej działki istnieje budynek gospodarczy, który jest samowolą budowlaną i na jego adaptację na cele mieszkalne nie wyrażono zgody. Identyczne rozważania w tym przedmiocie zawiera decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2000r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego (nr [...], znak [...]). Niedopuszczalnym jest decydowanie o nadbudowie budynku, którego legalności posadowienia nie wyjaśniono. Powołując się na zacytowane wyżej przepisy art. 7, 77 § 1, 75 § 1 kpa wytknąć należy także pominięcie przez organy obydwu instancji rozważań co do konieczności uzyskania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przyczyny, dla których odstąpiono od tego etapu winny wyraźnie wynikać z decyzji. Zdaniem Sądu w warunkach przedmiotowej sprawy przeprowadzenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania wydaje się być niezbędne. W tym stanie rzeczy mając na względzie poczynione wyżej rozważania należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione powyżej rozważania. Jak w punkcie II Sąd orzekł na zasadzie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. W punkcie III sentencji wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy jak wyżej. /-/W. Batorowicz /-/A. Łaskarzewska /-/J. Szaniecka Brak podpisu Sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/J. Szaniecka kk