II SA/Po 918/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant: St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. A. i M. A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) nałożył na H. i B. A. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie piwnicy przylegającej do budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w B., gmina T. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 19 marca 2004 r. ustalono, iż na przedmiotowej działce znajduje się m.in. piwnica zagłębiona 2,50 m poniżej terenu, ze ścianami wylewanymi z betonu zbrojonego z posadzką betonową, przykryta na poziomie terenu płytą żelbetonową z otworem włazowym. Zgodnie z oświadczeniem B. A. piwnica ta została wykonana bez pozwolenia na budowę w latach 1985-1990 r. Następnie w dniu 8 lipca 2004 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której K. i M. A. oświadczyli, że piwnica została wybudowana w latach 1999-2000, a jej inwestorami byli H. i B. A. Z kolei H. i J. A. oświadczyli, że piwnica ta została wykonana w latach 1992-1993, a inwestorami byli H. i B. A. Na poparcie swego stanowiska przedłożyli rachunki na zakup materiałów budowlanych z 1992 r., lecz z dokumentów tych nie wynika, że wspomniane materiały zostały zużyte do budowy przedmiotowego obiektu. W dniu 28 marca 2012 r. organ uzyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dwa zdjęcia lotnicze, wykonane w 1986 r. i w dniu 13 sierpnia 1995 r. Na podstawie pierwszego zdjęcia nie można ustalić, czy w dacie jego powstania przedmiotowa piwnica istniała, gdyż obszar jej lokalizacji jest zasłonięty cieniem rzucanym przez przyległy budynek gospodarczy. Na zdjęciu z 1995 r. piwnica jest natomiast widoczna. Tym samym powyższy dowód wyklucza prawdziwość oświadczenia złożonego przez K. i M. A. podczas rozprawy administracyjnej w dniu 8 lipca 2004 r. Wobec tego organ przyjął, że przedmiotowa piwnica powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dlatego w dniu [...] czerwca 2007 r. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. zobowiązano H. i B. A. do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej z oceną techniczną piwnicy, co inwestorzy wykonali w dniu 15 października 2007 r. Z przedłożonej inwentartyzacji wynika, że piwnica jest zgodna z obowiązującymi przepisami i może służyć jako pomieszczenie techniczne. Kontrola przeprowadzona w dniu 11 stycznia 2012 r. wykazała przy tym zgodność sporządzonej inwentaryzacji ze stanem faktycznym. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. do obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia budowę stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Jak wynika z kolei z art. 37 ust. 1 tej ostatniej ustawy, obiekty budowlane wybudowane bez pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że dany obiekt (1) powoduje bądź też w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia lub (2) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Wedle zgromadzonych dokumentów działka nr [...] objęta była (1) uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zatwierdzonym zarządzeniem Naczelnika Powiatu P. nr [...] z dnia [...] 1974 r., w którym teren działki był przeznaczony pod urządzenia ogrodnicze z prawem zabudowy, (2) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonym Uchwałą Rady Narodowej w T. nr [...] z dnia [...]1979 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego [...]), w którym teren działki przeznaczony był pod intensywne uprawy ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy budynkiem mieszkalnym w istniejącej strukturze własnościowej – budynki gospodarcze i produkcyjne, jednokondygnacyjne o powierzchni dostosowanej do potrzeb produkcyjnych użytkownika działki, oraz (3) planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego z [...]), w którym działka przeznaczona była w części pod aktywizację gospodarczą, a w części pod łąki i użytki zielone. W toku postępowania nie stwierdzono by przedmiotowa piwnica powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wobec tego nie zaistniały żadne przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. i nie jest konieczne dokonanie zmian lub przeróbek w istniejącym obiekcie. Tym samym zasadne było nałożenie na inwestora tylko obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie piwnicy, co wynika z art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Pismem z dnia 29 maja 2012 r. K. i M. A. odwołali się od opisanej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że data powstania piwnicy nie jest zgodna z ich zeznaniami, a przedstawione zdjęcia nie odzwierciedlają daty powstania piwnicy, gdyż po jej wybudowaniu została ona zasypana ziemią. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu piwnica została wybudowana z cegły żabinki oraz otynkowana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał żadnych odwiertów lub odkopania ścian zewnętrznych, poprzestając wyłącznie na oświadczeniach inwestorów. Co więcej zdjęcie z dnia 13 sierpnia 1995 r. zostało wykonane już po wejściu w życie ustawy – Prawo budowlane z dnia 1994 r., a zatem nie można przyjąć, że obiekt powstał przed 1995 r. Pismem z dnia 29 maja 2012 r. B. i F. B. także odwołali się od powyższej decyzji [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu odwołujący zakwestionowali ustalenia organu dotyczące daty powstania przedmiotowej piwnicy, materiałów użytych do jej wytworzenia, podnosząc zarazem, że zdjęcia lotnicze nie ukazują nawet zarysów przedmiotowego obiektu. Poza tym B. i F. B. zaznaczyli, że status inwestora może posiadać jedynie właściciel działki. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy obiekt powstał w okresie poprzedzającym dzień 1 stycznia 1995 r., podzielając zarazem stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Niemniej, organ II instancji wskazał, że na tle art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. należy badać przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie powstania danego obiektu budowlanego, natomiast przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie podejmowania rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Tym samym za niewystarczające należy uznać poprzestanie przez organ I instancji tylko na analizie starych, nieobowiązujących już planów miejscowych dla przedmiotowej działki. Konieczne natomiast jest w rozpatrywanej sprawie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, która potwierdziłaby zgodność inwestycji z obowiązującymi aktualnie przepisami planistycznymi. Pismem z dnia K. i M. A. zaskarżyli powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący odnieśli się do kwestii legalizacji budynku gospodarczego, wskazując na bramę dwuskrzydłową, która została zastąpiona oknem i drzwiami jednoskrzydłowymi, i podnieśli, że domagają się zamurowania okien na granicy od strony wschodniej i zachodniej. Odnośnie piwnicy skarżący podnieśli natomiast, że zdjęcia lotnicze nie pozwalają jednoznacznie ustalić, czy na terenie działki nr [...] w istocie znajduje się omawiany obiekt i kiedy on powstał. Widoczny na zdjęciu prostokąt nie przypomina bowiem swoim kształtem zarysów piwnicy, gdyż usytuowany jest równolegle, a powinien być położony prostopadle. Nie można też stwierdzić widoczności włazu. Widoczny kształt przypomina natomiast wylaną kiedyś posadzkę wokół budynku gospodarczego. Poza tym skarżący wskazali na niesprawdzenie materiałów, z których została wykonana piwnica, oraz pominięcie sprawy ostatecznego uregulowania kwestii własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 powołanej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie oraz orzeka o ich uchyleniu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba zauważyć, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczyło piwnicy wybudowanej bez wymaganego zezwolenia na działce nr [...], przy ul. [...] w B., gmina T., przez H. i B. A. Okoliczność tę należy uznać za bezsporną w sprawie, gdyż nie była ona kwestionowana przez żadną ze strony. Wątpliwości w niniejszej sprawie wzbudziła natomiast kwestia daty powstania powyższego obiektu budowlanego. W protokole kontroli z dnia 19 marca 2004 r. B. A. oświadczył bowiem, że piwnica powstała w latach 1985-1990 (k. 9 akt adm. organu I instancji). W toku rozprawy w dniu 8 lipca 2004 r. K. i M. A. wskazali natomiast, że omawiany obiekt powstał w latach 1999-2000, podczas gdy H. i J. A. podali, że obiekt ten został wybudowany w latach 1992-1993, załączając zarazem rachunki za materiały budowlane (k. 109-112 akt adm. organu I instancji). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. ustalił na podstawie zdjęć lotniczych, uzyskanych z Centralnego Środka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, że przedmiotowa piwnica nie istniała wprawdzie w 1986 r., lecz niemniej została wykonana przed dniem 13 sierpnia 1995 r. (k. 564-565 akt adm. organu I instancji oraz dokładniejsze kopie – k. 46-47 akt sądowych). Powyższa dokumentacja fotograficzna skłaniła zatem organ I instancji – a stanowisko to zaaprobował Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – do dania wiary oświadczeniom inwestorów, że przedmiotowa piwnica powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r. Nie przesądzając definitywnie tej kwestii Sąd pragnie w tym miejscu jedynie zaznaczyć, że opisane wyżej ustalenia mogły stanowić podstawę wskazania poprawnego stanu prawnego, w oparciu o który wydano zaskarżone rozstrzygnięcia. Zwłaszcza jeżeli uwzględni się charakter nieprawidłowości zawartych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] (k. 586-587 akt adm. organu I instancji), na jakie trafnie zwrócił uwagę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] (k. nienumerowana akt adm. organu II instancji). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) w zw. z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229). Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. przepisu art. 48 tejże ustawy, regulującego kwestię legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje natomiast przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Tym samym zastosowanie w niniejszej sprawie znalazły przepisy właśnie tej ostatniej ustawy. Jak wynika z kolei z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., obiekt budowlany lub jego część, wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlega przymusowej rozbiórce bądź też przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że dany obiekt budowlany lub jego część (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju, lub (2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wątpliwości w niniejszej sprawie wzbudziło głównie spełnienie wymogu z art. 37 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy. Organ I instancji powołał się bowiem w tej mierze na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jakie zostały poprzednio uchwalone dla rozważanej działki nr [...], wnioskując zarazem na tej podstawie o wyłączeniu możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki. Pogląd ten został jednak trafnie zakwestionowany przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Trzeba bowiem wskazać, że analizując możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego powinny badać przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie powstanie tej samowoli, natomiast przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania. Za takim rozwiązaniem przemawia dążenie do stosowania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jako ostatecznego środka przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Środek ten powinien mieć ponadto charakter restytucyjny, a nie represyjny. Z tej perspektywy rozpatrywanie nieobowiązujących przepisów planistycznych mogłoby prowadzić do niepożądanych następstw. Z jednej strony należałoby bowiem legalizować obiekty, które zakłócają obecny ład przestrzenny tylko dlatego, że kiedyś na tym terenie obowiązywały inne niż aktualnie ustalenia planistyczne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w tym przypadku postępowanie legalizacyjne jako nakierowane na usunięcie stanu niezgodności obiektu budowlanego z prawem nie mogłoby wcale osiągnąć swojego celu. Z drugiej strony należałoby natomiast nakazać rozbiórkę obiektów, które wprawdzie dają się wkomponować w aktualny ład przestrzenny, ale nie spełniają wymogów nieobowiązujących i tak przepisów planistycznych. Sankcja ta miałaby zatem charakter represyjny, a nie restytucyjny, co także należy odrzucić. Wreszcie, za opisanym wyżej ujęciem przemawia również fakt, że art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy został sformułowany w czasie teraźniejszym, co z kolei wskazuje na potrzebę uwzględnienia w poruszanym zakresie przepisów planistycznych, które obowiązują w chwili orzekania. Trzeba przy tym zaznaczyć, że powyższe stanowisko należy tez uznać za ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., II OSK 1320/09; wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 878/09; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1454/06; wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1318/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl). W konsekwencji należy zatem stwierdzić, że organ I instancji powinien był zbadać, czy omawiana piwnica spełnia wymogi obowiązujących obecnie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności czy inwestycja ta odpowiada postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykonał opisanego wymogu, wydane przez niego rozstrzygnięcie należało uchylić, co też słusznie uczynił Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł żadnych podstaw do jej uwzględnienia. Zaskarżone rozstrzygnięcie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada bowiem prawu. Z tego względu skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).