II SA/Po 920/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2013 r. Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB) z dnia [...] 2013 r. znak: [...] o zatwierdzeniu M. K. projektu zamiennego w zakresie zmiany planu zagospodarowania działki nr [...], położonej w W. przy ul. P., gm. T. oraz zobowiązaniu inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 30 listopada 2012 r. PINB ustalił, że na działce nr [...] przy ul. P. w W. inwestor wykonał utwardzenie terenu, które nie zostało przewidziane w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki. W piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. M. K. podała, że roboty polegające na utwardzeniu działki zostały zrealizowane podczas budowy domu, a utwardzenie zgodnie z projektem i poza projektem wykonano w tym samym czasie. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] 2013 r. PINB nakazał M. K. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego w zakresie zmiany planu zagospodarowania działki nr [...] w W., na skutek zaś odwołania, WWINB decyzją z dnia [...] 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 24 marca 2013 r. inwestorka przedłożyła organowi projekt budowlany zamienny w zakresie zmiany planu zagospodarowania działki nr [...]. W wyniku tego PINB decyzja z dnia [...] 2013 r. zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny oraz zobowiązał inwestorkę do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w obiektu. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. B., zarzucając organowi I instancji zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, w którym nie wyznaczono miejsca na kontener na odpady stałe, przy czym zaznaczył, że faktycznie kontener ten znajduje się przy granicy jego działki. Wskazał też, że nadmiar utwardzonego terenu powoduje, że woda deszczowa spływa na jego posesję i ją zalewa. Ponadto podniósł, że od 2008 r. M. K. zamieszkuje w budynku na przedmiotowej działce bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, prowadząc na jej terenie działalność gospodarczą bez wymaganych zezwoleń. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję WWINB stwierdził, że realizując budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. w W. na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty P. z dnia [...] 2008 r.) inwestor – M. K. dopuściła się odstąpienia od zatwierdzonego wraz z projektem budowlanym planu zagospodarowania działki polegającym na wykonaniu utwardzenia terenu o większej powierzchni niż przewidziana w planie. Z zatwierdzonej dokumentacji wynika, że powierzchnia utwardzenia terenu (chodnika i wjazdów) powinna wynosić 75 m2, tymczasem z protokołu kontroli wynika, że wynosi o 50 m2 więcej. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: Prawo budowlane, nie jest wymagane uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o ile odstąpienie nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. W tej sytuacji WWINB uznał, że inwestor wykonując utwardzenie terenu działki o większej powierzchni niż przewidziana w projekcie zagospodarowania działki załączonym do zatwierdzonego projektu budowlanego dopuścił się odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Odstępstwa polegające na zmianie projektu zagospodarowania działki należało – zdaniem organu odwoławczego – uznać za istotne. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor takiej decyzji nie przedstawił. Dlatego, zdaniem organu II instancji, prawidłowo PINB nakazał M. K. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego w zakresie zmiany planu zagospodarowania działki. Stwierdzone odstępstwa dotyczą jedynie sposobu zagospodarowania – powierzchni wykonanego utwardzenia, co oznacza, że bezzasadne byłoby nakładanie na właściciela obiektu przedłożenia projektu budowlanego, dotyczącego budynku mieszkalnego, jeżeli odstąpienie go nie dotyczy. WWINB wskazał, że organ I instancji decyzją z dnia [...] 2013 r. uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] 2008 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku w zakresie planu zagospodarowania działki, co umożliwiło w tym zakresie zatwierdzenie przedłożonego przez inwestorkę wymaganych dokumentów oraz – po zbadaniu przedłożonego projektu budowlanego w zakresie zmiany planu zagospodarowania działki – PINB, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, trafnie wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz zobowiązał inwestorkę do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że nałożenie na właściciela obiektu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu wynika z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i nie oznacza, że do czasu wydania takiego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego budynek był użytkowany bez takiego pozwolenia. Odnosząc się zaś do zarzutu prowadzenia w budynku wybudowanym na przedmiotowej działce działalności gospodarczej wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego. M. B. wniósł skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc zarzuty tożsame z przedstawionymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, albowiem orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem wniesionej przez M. B. skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia [...] 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB) z dnia [...] 2013 r. zatwierdzająca przedstawiony przez inwestora M. K. projekt zamienny w zakresie planu zagospodarowania działki nr [...] przy ul. P. w W. oraz zobowiązująca inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W pierwsze kolejności Sąd pragnie stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny – dokonanie przez M. K. utwardzenia powierzchni działki nr [...] w zakresie szerszym, aniżeli wynikający z planu zagospodarowania działki przyjętym i zatwierdzonym wraz z projektem budowlanym decyzją Starosty P. z dnia [...] 2008 r. Nie budzi wątpliwości, że z tegoż właśnie przyjętego planu zagospodarowania działki wynika, że utwardzeniem powinien zostać objęty teren o pow. 75 m2 działki nr [...], a tymczasem inwestorka, niezgodnie z planem zagospodarowania działki, powiększyła powierzchnię utwardzenia o ok. 50 m2 (2,97 m x 18,45 m x 0,78 m x 6,2 m). W rezultacie organy orzekające trafnie przyjęły, że zakres robót budowlanych niezgodnych z przyjętym planem zagospodarowania działki jest na tyle istotny, że powinien znaleźć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, regulujące postępowanie w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (tj. postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepis art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego określa, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. A contrario jeżeli odstąpienie dotyczy zakresu objętego planem zagospodarowania działki należy przyjąć, że ma ono charakter istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie jedynie obejmującym plan zagospodarowania działki należycie wezwały inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego tylko w zakresie planu zagospodarowania działki. Następnie, na mocy art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po upływie terminu do przedłożenia tegoż projektu, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do sprawdzenia wykonania tego obowiązku. Ponadto przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładał na organy obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zważyć należy, że plan zagospodarowania działki, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi część projektu budowlanego i powinien być sporządzony na aktualnej mapie, obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Z przepisu tego wynika, że projekt zagospodarowania działki powinien określać m.in. usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 1) Prawa budowlanego obiektami budowlanymi są m.in. obiekty małej architektury. Definicja legalna obiektu małej architektury zawarta w art. 3 pkt 4 Prawa budowanego wskazuje w literze c), że obiektami takimi są niewielkie obiekty, w szczególności: użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Słusznie zatem podniósł skarżący (zarówno w odwołaniu, jak i skardze), że w przedstawionym przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym obejmującym plan zagospodarowania działki powinno się określić miejsce usytuowania śmietnika. Organy orzekające zarzut ów pominęły, pomimo, iż skarżący wskazywał, że pojemnik na śmieci został usytuowany przy granicy należącej do niego działki. Stwierdzić należy, że z analizy projektu budowlanego zamiennego wynika wyraźnie, iż w projekcie budowlanym zamiennym (a właściwie zamiennym planie zagospodarowania działki) pominięto lokalizację śmietnika. Przepis § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przewiduje zaś, co umknęło uwadze organów nadzoru budowlanego, że na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Miejscami, o których mowa w ust. 1, mogą być m.in. utwardzone place do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi (§ 22 ust. 2 rozporządzenia). Jednocześnie prawodawca zastrzega w § 23 ust. 1 rozporządzenia, że odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Jednocześnie, jak stanowi art. 23 ust. 3 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się zmniejszenie odległości określonych w ust. 1 od okien i drzwi do 3 m, od granicy działki do 2 m, a także sytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek, jeżeli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej bądź też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy. Z powołanych przepisów wynika bezsprzecznie, że przy projektowaniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej konieczne jest uwzględnienie usytuowanie śmietnika jako obiektu małej architektury w planie zagospodarowania działki. Co więcej dopuszcza się, aby miejsce na pojemniki i kontenery na odpady stałe w zabudowie jednorodzinnej, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, znajdowały się od granicy działki do 2 m. Jednocześnie, wskazując na możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 23 ust. 3 rozporządzenia. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 1742/10 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym wyłącznie bezpośrednia styczność miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej uprawnia do odstępstwa w zakresie odległości takiego urządzenia od działki sąsiedniej, niezależnie od położenia tego urządzenia względem linii rozgraniczającej od strony drogi. Reasumując, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] 2013 r. dotknięte są wadą naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 4 poprzez jego przedwczesne zastosowanie, w sytuacji, gdy projekt budowlany zamienny w zakresie planu zagospodarowania działki nie został należycie, w zgodzie z art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 3 pkt 1 i pkt 4c Prawa budowlanego w zw. z § 22 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i § 23 ust. 3 rozporządzenia oceniony. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 6 czerwca 2013 r., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawy organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania w zakresie oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów sądowych (pkt II sentencji wyroku). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.