II SA/Po 920/16

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 września 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku W. K. na podstawie art. 61a w zw. z art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r., nr [...] wyjaśniającego treść decyzji z dnia 2 września 2004 r., nr [...] w zakresie dotyczącym położenia miejsc parkingowych dla inwestycji położonej w P. przy ul. [...] – [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że na wniosek inwestora D. sp. z o.o. Prezydent Miasta [...] wydał postanowienie z dnia 25 kwietnia 2012 r. wyjaśniające treść jego decyzji z dnia 2 września 2002 r. o warunkach zabudowy dla budowy budynku usługowo-biurowo-handlowego o pow. sprzedaży do 2000 m2 z dwoma kondygnacjami podziemnymi (w tym parking podziemny) w granicach nieruchomości, na działkach nr [...] i [...], położonych w P. przy ul. [...] – [...]. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia W. K. podniósł, iż faktycznie postanowienie to zmieniło treść decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania stwierdziło, że wniosek pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wyjaśniło, że w postępowaniu głównym stronami postępowania byli wyłącznie właściciele nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętych inwestycją. Za strony nie uznano właścicieli działek znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...] i [...], albowiem ich nieruchomości nie przylegają bezpośrednio do obszaru inwestycji, a w trakcie postępowania nie wykazali oni swego interesu prawnego, gdy realizacja inwestycji nie powodowałaby ograniczeń w zabudowie ich działek. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy W. K. zarzucił SKO [...] naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie i w konsekwencji nie może on uzyskać statusu strony, a także naruszenie art. 107 § 3 w.zw. z art. 126 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podniósł, iż w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po [...] uchylił decyzję Kolegium uznając tym samym, że wnioskodawca posiadał interes prawny i był stroną postępowania. Ponadto wskazał, że nawet sam inwestor uznaje wnioskodawcę za posiadającego interes prawny podając w jedynym z pism, że budynki nieruchomości sąsiednich mogą być narażone na niekorzystny wpływ prac budowlanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 1 września 2016 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie Kolegium wskazało, że na podstawie art. 61a K.p.a. dopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, to jest takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem zastrzeżona dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia może prowadzić jedynie do umorzenia postępowania. W tej sytuacji Kolegium uznało, że postanowienie z dnia 30 września 2013 r. narusza treść art. 61a K.p.a., a także stwierdziło, że wydane zostało przedwcześnie. Zdaniem Kolegium przedwczesne jest także odnoszenie się do podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem zaskarżone postanowienie nie było decyzją merytoryczną opartą na stosowaniu prawa materialnego. D. sp. z o.o. wniosła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie przy jego wydaniu art. 61a K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wnioskodawcy przysługuje status strony postępowania, a także naruszenie art. 61a K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię w części, która stanowi, że organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi wyjaśniono w świetle art. 28 K.p.a. komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy podkreślając, że W. K. nie przytoczył przepisów prawa, które dawałyby mu możliwość wykazania, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] narusza wymienione w nich normy, które chronią jego interes. Dlatego zdaniem inwestora należało uznać, że nie ma przesłanek wskazujących jednoznacznie na istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, a tym samym by uznać, że jest on stroną postępowania. W konsekwencji Kolegium miało podstawy by odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. Następnie podniesiono, iż nawet gdyby przyjąć, że W. K. posiadał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to i tak należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie wyjaśnienia tej decyzji. Postanowienie wyjaśniające wydane na podstawie art. 113 K.p.a. nie ma bowiem samodzielnego bytu prawnego, lecz jest integralną częścią decyzji. Ewentualne uchylenie decyzji powoduje, że jej wyjaśnienie nie ma racji bytu ponieważ odnosi się do nieistniejącego aktu administracyjnego. Skoro więc w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r. toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 września 2004 r., nr [...] to odrębne postępowanie w sprawie postanowienia wyjaśniającego treść tej decyzji jest bezprzedmiotowe. Nie jest bowiem uzasadnione prowadzenie dwóch postępowań dotyczących w istocie tej samej decyzji. Słusznie więc Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi SKO [...] wniosło o oddalenie skargi. Wyjaśniło, że decyzją z dnia 2 grudnia 2015 r., znak [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 września 2004 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę D. sp. z o.o. na powyższą decyzję Kolegium. Podkreślono, że w świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, w której uznano, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano decyzję zależną (w tym przypadku postanowienie) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), istnieje bezpośredni związek pomiędzy decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 września 2004 r., a postanowieniem tego organu z dnia 25 kwietnia 2012 r., którym organ zmienił swe postanowienie z dnia 29 marca 2012 r. i ponownie wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji z dnia 2 września 2004 r. Wobec tego, zdaniem Kolegium, postanowienie z dnia 30 września 2013 r. naruszyło treść art. 61a K.p.a., a nadto zostało wydane przedwcześnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Dokonując oceny wydanych w niniejszej sprawie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd uznał, że skarga D. sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia 1 września 2016 r. uchylającego postanowienie tego organu z dnia 30 września 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r., którym organ ten zmienił własne postanowienie z dnia 29 marca 2012 r. i ponownie wyjaśnił wątpliwości w swej decyzji z dnia 2 września 2004 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-handlowego o pow. sprzedaży poniżej 2000 m2 z dwoma kondygnacjami podziemnymi (w tym parking podziemny) w granicach nieruchomości, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obręb P., położonych w P. przy ul. [...] – [...] w zakresie umiejscowienia miejsc parkingowych. Spór prawny pomiędzy organem orzekającym, a skarżącą spółką zrodził się na tle zagadnienia, czy na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. dopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego poprzedzona oceną, iż osoba (podmiot) wnioskujący o wszczęcie tegoż postępowania nie posiada przymiotu strony na podstawie art. 28 K.p.a. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu uchylając swe poprzednie stanowisko (zaprezentowane w innym składzie członków organu) zawarte w postanowieniu z dnia 30 września 2013 r. uznało, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, to jest takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie. Wniosku. W niniejszej sprawie zdaniem Kolegium odmowa wszczęcia postępowania o tyle była przedwczesna, że nie było oczywiste, iż W. K. nie przysługuje przymiot strony uprawniający go do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Spółka D. wnosząc skargę podniosła zaś, że Kolegium naruszyło przepis art. 61a K.p.a. uznając, że wnioskodawcy przysługuje status strony, a ponadto iż z uwagi na brak samodzielności postanowienia wyjaśniającego wydanego na podstawie art. 113 K.p.a., którego wyjaśnienia wnioskodawca zażądał oraz toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji głównej z dnia 2 września 2004 r. należało odmówić wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej spółki nie jest bowiem uzasadnione prowadzenie dwóch postępowań dotyczących w istocie tej samej decyzji. W ocenie Sądu podzielić należało stanowisko Kolegium zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W judykaturze i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli wnoszący podanie powołuje się swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2882/14, Lex nr 2142294) organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. W niniejszej sprawie W. K. reprezentowany przez adw. C. R. podaniem z dnia 19 listopada 2012 r. wniósł o stwierdzenie nieważności m.in. postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r. wydanego w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości tego organu z dnia 2 września 2004 r. o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym położenia miejsc parkingowych dla inwestycji położonej w P. przy ul. [...] – [...]. W motywach podania wskazał, że w postępowaniu tym odmówiono mu przymiotu strony uznając, że nie jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działki, na której zaplanowano inwestycję. Wnioskodawca powołując się na przepis art. 28 K.p.a. podniósł, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym ustalenie warunków zabudowy posiadają nie tylko właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z ze sobą, lecz także właściciele innych nieruchomości, o ile postępowanie dotyczy ich interesu. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie interes taki występuje z uwagi na bliskość należącej do niego nieruchomości z nieruchomością, na której zaplanowano inwestycję. Z powołanego wniosku jasno zatem wynika, że wnosząc o wszczęcie niniejszego postępowania W. K. powołał się na swój interes prawny – w jego ocenie – przyznający mu uprawnienie na podstawie art. 28 K.p.a. do uznania go za stronę postępowania, a tym samym do złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie ww. postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r. W ocenie Sądu w tej sytuacji prawidłowo uznało Kolegium wydając zaskarżone postanowienie, że w świetle treści podania W. K. oraz art. 61a § 1 K.p.a. niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania, albowiem oceny, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r. powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanego postanowienia zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. W tych okolicznościach odmowa wszczęcia postępowania nie znalazła – jak trafnie oceniło Kolegium - oparcia w art. 61a § 1 K.p.a. Nadto odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, zgodnie z którym Kolegium przy wydaniu zaskarżonego postanowienia dopuściło się naruszenia art. 61a w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyznanie W. K. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, Sąd wskazuje, że SKO w postanowieniu z dnia 1 września 2016 r. nie przesądziło, czy W. K. przysługuje przymiot strony postępowania, którego wszczęcia żąda. Kolegium stwierdziło, że przedwczesne jest odniesienie się do podnoszonych przez W. K. zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ten zaś we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił Kolegium m.in. naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. Za chybiony należało też uznać zarzut naruszenia przez Kolegium przy wydaniu zaskarżonego postanowienia art. 61a § 1 K.p.a. z powodu istnienia innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania, a mianowicie okoliczności, iż w momencie złożenia przez W. K. wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r. toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 września 2004 r. Zważyć należy, iż postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r. zostało wydane na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. Ów przepis stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (art. 113 § 3 K.p.a.). Zważyć należy, iż zgodnie z art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zważywszy zatem, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156-159 K.p.a.), a od postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji przysługuje zażalenie, należało uznać, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r. z tej przy czyny, że przed Kolegium zawisła uprzednio sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 września 2004 r. Reasumując, uznawszy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie, o czym orzeczono w sentencji wyroku.