II SA/Po 924/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) ustalił wobec inwestorów – A. i J. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 zł za samowolne nadbudowanie budynku zakładu galwanizacyjnego, położonego na działce nr [...], przy ul. O. w C., Gmina S. L., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż kontrola przeprowadzona w dniu [...] października 2009 r. wykazał, że na przedmiotowej nieruchomości funkcjonuje zakład galwanizacyjny. Ustalono ponadto, że J. K. dokonał zgłoszenia zamiaru robót budowlanych w zakresie wymiany dachu na budynku wspomnianego zakładu. Zgłoszenie to wpłynęło do właściwego starosty w dniu [...] kwietnia 2009 r. i zawierało szczegółowy opis planowanych robót, które miały obejmować wymianę pokrycia dachowego na stron teriva, styropian i papę. Prace te nie dotyczyły natomiast podwyższenia całego budynku, w części B budynku o 2,80 m, a w części A o 1,50 m. Pierwotne wymiary obiektu wynosiły przy tym 9,35 m x 26,17 m = 244,69 m2, a wysokość – ok. 4,80 m. Przeprowadzone roboty budowlane, polegające na nadbudowie budynku, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć także nadbudowę. Takiej decyzji nie uzyskał jednak inwestor, który dokonał jedynie zgłoszenia wymiany dachu. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. organ nałożył na skarżących obowiązki, o jakich mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, które zostały wykonane. Pozytywnie zweryfikowano również projekt budowlany w zakresie art. 49 ust. 1 pkt 1-3 wymienionej ustawy. Mając zatem na uwadze art. 49 ust. 1 oraz art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej jak iloczyn 50-krotności stawki opłaty (S), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (K) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (W), co w niniejszej sprawie przekłada się na kwotę 375.000 zł (50 x 500 zł x 15,0 x 1,0). Przedmiotowy obiekt budowlany należy bowiem zaliczyć do XVII kategorii obiektów budowlanych (budynku handlu, gastronomii i usług). Pierwotnie przedmiotowy budynek był przy tym zaprojektowany jako budynek warsztatowy o profilu usługi galwanizacyjne. Współczynnik kategorii dla tego obiektu (K) wynosi zatem 15,0, a współczynnik wielkości obiektu budowlanego (W) – 1,0. Pismem z dnia [...] września 2010 r. A. i J. K. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w ich ocenie nie dopuścili się samowoli budowlanej, gdyż wykonane przez nich roboty budowlane podlegały jedynie zgłoszeniu. Tymczasem mimo wskazania w zgłoszeniu, że wysokość budynku zostanie podwyższona, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Ponadto, A. i J. K. zakwestionowali również sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Organ I instancji przyjął bowiem nieprawidłowo, że przedmiotowy budynek zalicza się do kategorii XVII obiektów budowlanych, przy czym spośród wyliczonych tam obiektów przedmiotowy budynek można by ewentualnie zaliczyć jedynie do warsztatów rzemieślniczych. Tymczasem skarżący nie są rzemieślnikami, nie należą do cechu rzemieślniczego i nie wykonują zawodu rzemieślnika. Omawiany budynek jest natomiast od 11 lat wykorzystywany do celów produkcji elementów galwanizowanych, wobec czego powinien być on zaliczony do kategorii XVIII obiektów budowlanych – budynki produkcyjne, służące energetyce, montowanie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowane. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na podstawie art. 138 § 2 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi i instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 wymienionej ustawy, a ich katalog ma charakter zamknięty i niedopuszczalne jest w tym wypadku stosowanie wykładni rozszerzającej. W dniu [...] kwietnia 2009 r. J. K. zgłosił Staroście P. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie dachu, a następnie pismem z dnia [...] maja 2009 r. doprecyzował, że wykonane prace będą polegały na pokryciu budynku o szerokości 5 m stropem teriva, styropianem i papą. Przed remontem dach był bowiem pokryty deskami na belkach drewnianych, mocowanymi w wieńcu budynku. W pozostałych budynkach miała z kolei nastąpić naprawa stropodachu typu teriva oraz wykonanie nowego ocieplenia z styropianu i papy. W trakcie oględzin w dniu [...] listopada ustalono, że różnica wysokości od posadzki pierwotnej do spodu stropodachu części pierwotnej i części objętej robotami wynosi od 1,50 m do 1,90 m., przy czym sporządzony protokół został podpisany bez zastrzeżeń przez J. K. Tym samym należy uznać, że inwestor przekroczył zakres zgłoszenia i wykonał roboty wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadbudowa jest bowiem budową polegającą na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie wysokości jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy. Zwiększenie wysokości budynku zakładu galwanizacyjnego nie wynikało przy tym z technicznej potrzeby wykonania zgłoszonej wymiany dachu. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę skutkuje wdrożeniem postępowania naprawczego z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przyczynę uchylenia postanowienia organu I instancji stanowi fakt, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej należy uznać na obecnym etapie za przedwczesne. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. i J. K. wstrzymanie robót budowlanych przy nadbudowie budynku i dostarczenie wymaganych dokumentów. Przedłożenie tych dokumentów poczytuje się z kolei w świetle art. 48 ust. 5 wymienionej wyżej ustawy jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 49 ust. 1 ustawy organ przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia bada najpierw spełnienie warunków formalnych oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Tymczasem dokumenty złożone w celu legalizacji należy uznać za niekompletne. Brakuje bowiem oświadczenia inwestora J. K. o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wady tej nie może usunąć organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto, organ I instancji powinien zwrócić uwagę także na określenie prawidłowej kategorii przedmiotowego obiektu budowlanego. Wymierzając bowiem opłatę legalizacyjną zakwalifikowano budynek inwestora do kategorii XVII. Tymczasem budynki produkcyjne zaliczone są do kategorii XVIII. Konieczna jest zatem weryfikacja rzeczywistego charakteru tego obiektu budowlanego. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. A. i J. K. zaskarżyli powyższe postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując na naruszenie art. 144 w związku z art. 138 § 2 i art. 123 § k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdy w niniejszej sprawie nie było konieczne prowadzenie postępowania wyjaśniającego, a nadto wysokość opłaty legalizacyjnej powinna wynosić 250.000 zł. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumenty podnoszone wcześniej w zażaleniu z dnia [...] września 2010 r., a nadto dodali, że kwestia posiadania przez J. K. tytułu prawnego do nieruchomości nie ma znaczenia, gdyż w postępowaniu o ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest wymagane złożenie kompletnej dokumentacji. Ponadto skarżący wskazali, że organ II instancji powinien był w ich ocenie wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, zmieniając wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej na kwotę 250.000 zł. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W toku postępowania przed Sądem skarżąca A. K. zmarła. Z odpisu skróconego aktu zgonu z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], wystawionego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. L., wynika, że A. K. zmarła w dniu [...] marca 2011 r. Z kolei aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lipca 2011 r., repertorium A nr [...], wynika, że spadek po zmarłej skarżącej nabył w całości J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba zauważyć, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2009 r. ustalono, że na działce nr [...] w C., Gmina S. L., znajduje się zakład galwanizacyjny (protokół oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego – k. 18 akt adm. organu I instancji). Ponadto stwierdzono, że J. K. dokonał w dniu [...] kwietnia 2009 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie dachu. Z pisma z dnia [...] maja 2009 r. do powyższego zgłoszenia wynika z kolei, że planowane prace miały dotyczyć pokrycia budynku stropem teriva, styropianem i papą zamiast desek z drewna umocowanych w wieńcu budynku; w pozostałych budynkach planowano naprawę stropodachu typu teriva i nowe ocieplenie wykonane ze styropianu i papy (k. 19 akt adm. organu I instancji). Poza tym we wskazanym wyżej protokole kontroli z dnia [...] października 2009 r. stwierdzono także podwyższenie budynku w części A o ok. 1,50 m, a w części B – o ok. 2,80 m. Okoliczności te nie były kwestionowane przez żadną ze stron niniejszego postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy roboty budowlane można co do zasady rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze wspomnianego wyżej uzupełnienia zgłoszenia z dnia [...] maja 2009 r. wynika, że skarżący traktował swoje zamierzenie budowlane jako prace remontowe. Trzeba jednak zauważyć, że art. 3 pkt 8 powołanej ustawy definiuje remont jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Na mocy art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie jest z kolei wymagane w takim przypadku uzyskanie pozwolenia na budowę, lecz wystarczy samo dokonanie zgłoszenia. Nie ulega jednak w ocenie Sądu wątpliwości, że zakres prac przeprowadzonych przez skarżącego wykracza poza odtworzenie stanu pierwotnego, a zatem nie można mówić w tym przypadku o remoncie. Roboty budowlane wykonane przez skarżące należy natomiast w świetle art. 3 pkt 6 wymienionej ustawy zakwalifikować jako budowę, co do której konieczne jest otrzymanie pozwolenia na budowę. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że J. K. nie uzyskał takiej decyzji. Tym samym konieczne było wdrożenie odpowiedniego postępowania naprawczego, przy czym zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zaistnieją podstawy do legalizacji samowoli budowlanej organ nakłada z kolei na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 wymienionej ustawy, przy czym złożenie tych dokumentów uważa się w świetle art. 48 ust. 5 tejże ustawy za wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. Wśród wskazanych wyżej dokumentów ustawodawca przewiduje w art. 48 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązek dostarczenia oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej mierze należy zatem zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w chwili orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w aktach sprawy nie znajdował się powyższy dokument – złożono bowiem oświadczenie A. K., a brak było oświadczenia drugiego z inwestorow J. K. Tym samym nie była wtedy spełniona jedna z przesłanek, warunkujących legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych, na co trafnie zwrócił uwagę organ II instancji. Ponadto, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego organ zobowiązany jest na mocy art. 49 ust. 1 powoływanej ustawy do (1) zbadania (i) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (ii) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń i (iii) wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlanego, a nadto (2) ustala w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej, przy czym zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stawka opłaty podlega 50-krotnemu podwyższeniu. Z kolei art. 59f ust. 1 i 2 tejże ustawy precyzuje, że wskazana opłata stanowi iloczyn stawki podstawowej (s), wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Parametry oznaczone jako (s) oraz (w) zostały przy tym oznaczone wyraźnie przez ustawodawcę w załączniku do wymienionej ustawy. Trafnie w tej mierze organ II instancji zwrócił uwagę na potrzebę ustalenia rzeczywistej kwalifikacji przedmiotowego budynku z perspektywy klasyfikacji obiektów budowlanych, zawartej w załączniku do ustawy – Prawo budowlane. W tej mierze organ I instancji powołał się na pierwotne przeznaczenie przedmiotowego obiektu jako budynku warsztatowego o profilu – usługi galwanizacyjne. Argumentacja ta nie jest jednak przekonująca, gdyż istotny jest faktyczny charakter budynku. Podzielić należy zatem wątpliwości podnoszone przez organ odwoławczy. Współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi bowiem dla kategorii XVII (budynki handlu, gastronomi i usług, w tym także warsztaty rzemieślnicze) 15,0, podczas gdy dla kategorii XVIII (budynki przemysłowe, w tym budynki produkcyjne i wytwórnie) współczynnik ten wynosi 10,0. Prawidłowe ustalenie powyższego parametru wpływa zatem istotnie na rozstrzygnięcie w przedmiocie wysokości opłaty legalizacyjnej. W świetle powyższych uwag nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że organ I instancji nie zebrał i nie rozważył materiału dowodowego w sposób dostateczny. Jak wynika tymczasem wprost z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności i podejmować działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta jest z kolei doprecyzowana przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie go jako całość. Jak wynika nadto z art. 80 k.p.a., dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego możliwe jest stwierdzenie, czy określona okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z uwagi na opisane wyżej uchybienia konieczne było uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] września 2010 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazane wyżej postanowienie zostało wydane z naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 48 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zakres zagadnień pozostałych do wyjaśnienia był znaczny. Dlatego też rozstrzygnięcie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać za prawidłowe i odpowiadające art. 138 § 2 kpa. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn.).