II SA/Po 924/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. II SA/Po 1156/15 postanawia odrzucić skargę Przedstawienie okoliczności sprawy wymaga zrelacjonowania szerzej powiązanych z nią zdarzeń. Decyzją z dnia [...] r., [...] Prezydent [...] orzekł o rozwiązaniu umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] r., nr rep. [...] oddającej w użytkowanie wieczyste B. T. i Z. T. działkę budowlaną Skarbu Państwa [...] położoną w [...] przy ul. [...] (obręb [...]) o powierzchni [...] m2 zapisaną w księdze wieczystej [...]. W decyzji zarządzono zarazem odebranie działki oraz zwrot należności z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w wysokości [...] zł. Motywem decyzji było nie rozpoczęcie przez B. T. i Z. T. budowy domu jednorodzinnego, co przewidywała umowa [...] Wnioskiem z dnia E. G. i T. Z., spadkobierczynie B. T. i Z. T., wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., [...] Następnie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] r., [...] utrzymało dotychczasowe rozstrzygnięcie w mocy. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SA/Po 1156/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi E. G. i T. Z., uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] r., [...] W bardzo obszernej prawnej argumentacji Sąd wyjaśnił, że Kolegium nieprawidłowo przyjęło, iż w okolicznościach towarzyszących wydaniu decyzji z dnia [...] r., [...] dopuszczalne było rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Sąd stwierdził też, że do rozwiązania umowy zawartej w formie aktu notarialnego doszło z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie przesądził jednak o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. sygnalizując, że konieczne jest zweryfikowanie, czy nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."). Wyrok z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SA/Po 1156/15 stał się prawomocny z dniem 16 czerwca 2016 r. W wykonaniu wyroku II SA/Po 1156/15 decyzją z dnia [...] r., [...] Kolegium, działając między innymi na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] r., [...] została wydana z naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] r. [...], powołując się na art. 217 pkt 2 i art. 277 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") wniosło skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SA/Po 1156/15 domagając się jego uchylenia i merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] r. (uw.: Miasto [...] błędnie wskazało jej numer jako "[...]", powinno natomiast być "[...]"; błąd ten powtórzył się także w uzasadnieniu skargi o wznowienie). Pełnomocnik [...] wyjaśnił, że w dniu [...] r. przeglądał w budynku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu akta sprawy II SA/Po 1156/15 i ustalił, że Miasto jako uczestnik postępowania (jego zdaniem) nie zostało zawiadomione o terminie rozprawy oraz nie doręczono mu odpisu skargi na decyzję z dnia [...] r., [...] Nie miało w konsekwencji możliwości zajęcia stanowiska. Miastu nie doręczono także wyroku z uzasadnieniem. Odnosząc się do kwestii terminu z art. 277 P.p.s.a. Miasto [...] wyjaśniło, że powzięło informację o wyroku w dniu 1 września 2017 r., a fakt ten potwierdza data naniesiona na wykonanych zdjęciach podczas przeglądania akt. W dalszej części uzasadnienia skargi o wznowienie postępowania Miasto [...] wyjaśniło, że w efekcie decyzji Kolegium z dnia [...] r., [...] wystąpiono wobec Miasta z roszczeniem odszkodowawczym. Zdaniem skarżącej jednostki samorządu terytorialnego z tego powodu powinna być ona uznana za stronę postępowania (w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r., [...] – uw. Sądu). Stroną postępowania nieważnościowego jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Miasto [...] dodało też, że w postępowaniach administracyjnych w trybie art. 156 K.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji organów administracji, organy te zawsze mają przymiot strony i zawsze są informowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym o terminach rozpraw. Odnosząc się do żądania skargi o wznowienie postepowania skarżąca jednostka samorządu terytorialnego wskazała, że wyrok z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SA/Po 1156/15 powinien zostać uchylony, a skarga oddalona. Należało bowiem stwierdzić, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] r., [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W toku rozprawy, która odbyła się [...] r. poza przedstawicielem Miasta [...], który wnosił jak w skardze o wznowienie postępowania, stawił się także pełnomocnik uczestniczek postępowania E. G. i T. Z.. Podkreślił on, że Miasto [...] nie było stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., [...] Pełnomocnik uczestniczek postępowania zaznaczył też, że Miasto nie dochowało terminu trzech miesięcy na złożenia skargi o wznowienie postępowania, gdyż o wyroku II SA/Po 1156/15 dowiedziało się z treści decyzji z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania podlega odrzuceniu. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że postępowanie ze skargą o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego (art. 270 i nast. P.p.s.a.) podlega nieco innym regułom aniżeli "zwykła" skarga (art. 50 i nast. P.p.s.a.). Zgodnie z art. 277 P.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. Procedowanie sądu ze skargą o wznowienie rozpoczyna się od badania wstępnego. Etap ten unormowany został w art. 280 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Zgodnie z art. 281 P.p.s.a. na rozprawie sąd rozstrzyga z kolei przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Do badania merytorycznego skargi o wznowienie dochodzi po stwierdzeniu, że podstawa wznowienia zaistniała (zob. art. 282 P.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe przepisy Sąd procedując ze skarg Miasta [...] o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SA/Po 1156/15 przeprowadził wstępne badanie, czy skarga opiera się na ustawowej przesłance wznowienia i czy zachowany został termin z art. 277 P.p.s.a. Aby należycie rozpoznać powyższe kwestie Sąd zarządzeniem z dnia 20 października 2017 r. polecił uzupełnić akta administracyjne. Uzupełnione akta zostały nadesłane przy pismach Kolegium z dnia [...] r. (k. 21 akt sądowych) oraz Miasta [...] z dnia [...] r. (k. 22 akt sądowych). Sąd zaznacza, że odnotował okoliczność, na którą zwrócił uwagę pełnomocnik uczestniczek postępowania E. G. i T. Z. na rozprawie w dniu [...] r., to jest, że decyzję z dnia [...] r., [...] doręczono Miastu [...]. To z kolei powoduje, iż zachodzi potrzeba rozważenia, czy z niej Miasto mogło się dowiedzieć o podstawie wznowienia. Zdaniem Sądu co prawda w decyzji z dnia [...] r. wzmiankowano o wydaniu wyroku II SA/Po 1156/15, to jednak Sąd nie uznał, że w ten sposób Miasto [...] automatycznie "dowiedziało się o podstawie wznowienia" w rozumieniu art. 277 P.p.s.a. Omawianą tu decyzję wysłano Wydziałowi Gospodarki Nieruchomościami Miasta [...] do wiadomości, jednak biorąc pod uwagę jej treść Miasto – nie dysponując aktami sprawy – mogło jeszcze nie zorientować się, że w stosunku do wyroku z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SA/Po 1156/15 może zachodzić domniemana przesłanka wznowieniowa. Z całą pewnością natomiast o potencjalnej przesłance wznowieniowej w postaci "pozbawienia możności działania" (art. 271 pkt 2 P.p.s.a.) Miasto [...] dowiedziało się zapoznawszy się z aktami sprawy sądowoadministracyjnej, co nastąpiło [...] r., a zarazem po tym, jak wysunięto wobec niego roszczenie odszkodowawcze (opisane w treści skargi o wznowienie). Skarga o wznowienie została nadana dnia [...] r., dlatego Sąd stwierdził, że termin z art. 277 P.p.s.a. został zachowany. Badając wstępne warunki skargi o wznowienie Sąd stwierdził też, że opiera się ona na ustawowej przesłance wznowieniowej (art. 271 pkt 2 P.p.s.a.), a to z kolei skłoniło Sąd do skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawie (art. 280 § 1 in fine P.p.s.a.). Stwierdzenie, że skargę o wznowienie postępowania oparto na ustawowej przesłance wznowienia (innymi słowy: że w skardze powołano się na ustawową przesłankę wznowienia) nie jest jednak tożsame ze stwierdzeniem, że w danej sprawie przesłanka ta jest spełniona. Kwestia ta podlega ocenie na rozprawie, o czym stanowi wprost cytowany wcześniej art. 281 zd. 1 P.p.s.a. W skardze wznowieniowej z dnia [...] r. Miasto [...] twierdzi, że powinno być uznane za uczestnika postępowania sądowego zakończonego wcześniej wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SA/Po 1156/15, albowiem miało status strony w kontrolowanej przez Sąd sprawie załatwionej decyzją z dnia [...] r., [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., [...] W ocenie obecnie orzekającego Sądu stanowisko Miasta [...] co do występowania przesłanki wznowieniowej jest nietrafne. Sąd przyznaje, że kwestia statusu jednostek samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniach administracyjnych tak zwykłych jak i nadzwyczajnych, które dotyczyły ich interesu prawnego, w ostatnich latach budziła pewne spory. Są one jednak obecnie nieaktualne wobec jednoznacznej treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54). Uchwała ta co prawda dotyczyła zagadnienia o bardziej szczegółowym charakterze (legitymacji procesowej powiatu jako strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w niej bardzo obszerne i trafne rozważania dotyczące ograniczeń jakich doznaje jednostka samorządu terytorialnego w zakresie ochrony interesu prawnego (obowiązku, uprawnienia) w sprawach, w których jednocześnie jej organ wykonawczy orzekał jako właściwy organ administracji. W dalszej części niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczy – jako swoje – wywody zawarte w uchwale I OPS 2/15, jako że pozostają one w pełni aktualne, a zarazem adekwatne do niniejszej sprawy, w której Miasto [...] rości sobie prawo do uznania jej za stronę administracyjnego postępowania nieważnościowego (a w konsekwencji także sądowoadministracyjnego) dotyczącego decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] Prawo do sądu zostało wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" i w art. 77 ust. 2 stanowiącym, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Oba te przepisy zostały zawarte w rozdziale II Konstytucji RP, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego (choć trzeba przyznać, że przed 29 października 2009 r. - data wyroku TK 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139 ostatecznie kończącego spór w tej kwestii, przynajmniej na gruncie orzecznictwa - można było spotkać również odmienne poglądy w tej sprawie, por. np. orzeczenie TK z 7 stycznia 1992 r., K 8/91, OTK 1992, nr 1, poz. 5). Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 u.s.g., art. 85 ust. 3 u.s.p. czy też art. 86 ust. 2 u.s.w., a ta sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Natomiast sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1). Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26). Samodzielność ta ma dwa aspekty. W aspekcie negatywnym oznacza ona wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej. Wszelkie formy wkraczania w sferę działalności jednostek samorządu terytorialnego muszą być zgodne z Konstytucją, określone przez ustawy, podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i uzasadnione koniecznością zapewnienia zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym sądowa ochrona samodzielności przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego do granic zgodności z prawem podejmowanych przez nie działań. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.). Samodzielność w aspekcie pozytywnym zakłada możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja RP oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie tego budżetu. Wskazać również należy na art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych stosownie do przypadających im zadań. Doktryna i orzecznictwo określiły te uprawnienia mianem samodzielności finansowej gminy (Ł. Złakowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski (red), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 11-12, a także wyrok TK z 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK 1998, nr 2, poz. 12). Należy zatem mieć na względzie, że pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Zatem, ochrona sądowa (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Należy jednak stanowczo podkreślić, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 k.p.a.), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982, nr 1-2, s. 51 i n.). Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.) jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Zatem zgodzić należy się z Trybunałem Konstytucyjnym, że "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" - wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139. Dodać przy tym należy, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Wobec powyższego pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd podkreśla, że organ wykonawczy Miasta [...] był zarazem organem, który wydał decyzję z dnia [...] r., [...] Była to decyzja zapadła w granicach sprawy weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym Kolegium, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] r., [...] Tą ostatnią decyzję Sąd z kolei kontrolował wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SA/Po 1156/15. W granicach sprawy objętej skargą pozostawała zatem decyzja Prezydenta Miasta [...], a ten organ – posiadając status organu pierwszej instancji – nie mógł rościć sobie uznania jego statusu jako strony postępowania. Tyczy się to także sytuacji, gdy uznania statusu strony domaga się organ pierwszoinstancyjny jako reprezentant jednostki samorządu terytorialnego. Nawiązując do okoliczności opisanych w obecnie rozpoznawanej skardze o wznowienie postępowania Sąd dodaje, że nie można też różnicować uprawnień gminy w zależności od trybu postępowania wywodząc, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności, będąc odrębnym od postępowania zwykłego (w którym decyzję wydał wójt/burmistrz/prezydent miasta), prowadzonym przez inny organ umożliwia udział samorządu w tym postępowaniu. Pogląd ten jest wadliwy, gdyż przepis art. 157 § 2 K.p.a. wyraźnie określa, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z uwagi na jednolite pojęcie strony na gruncie K.p.a. należy dojść do wniosku, że gmina nie jest legitymowana do weryfikacji w trybie art. 157 i następnych K.p.a. decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., I OSK 782/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też w odniesieniu do żądania wznowienia postępowania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17), a nie ma żadnych argumentów, aby odmiennie traktować postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., II OSK 2404/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że "organ, który wydał decyzję w postępowaniu zwykłym w pierwszej instancji nie będzie miał możliwości zaskarżenia decyzji organu wyższego rzędu, mocą której ta pierwotna decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności. Legitymacji takiej nie będzie również posiadała jednostka samorządu terytorialnego, której ten organ jest reprezentantem. Na przyjęcie takiej koncepcji nie pozwala bowiem zasada działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7 i 8 K.p.a." (LEX nr 1495282). Sąd w obecnym składzie w zupełności podziela te poglądy. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Miastu [...] nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z dnia [...] r., [...], a w konsekwencji także status uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, w którym wydano wyrok z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SA/Po 1156/15. Skarga Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem II SA/Po 1156/15 nie znalazła zatem dostatecznego oparcia w powołanej w niej przesłance z art. 271 pkt 2 P.p.s.a. Nie można bowiem mówić o "pozbawieniu możności działania", skoro Miasto nie było uczestnikiem postępowania w sprawie II SA/Po 1156/15. Z tych przyczyn skarga o wznowienie postępowania została odrzucona na podstawie art. 281 zd. 1 P.p.s.a.