II SA/Po 927/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) nr (...), II. przyznaje adwokat A. R. – S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, kwotę (...) zł (w tym (...) zł tytułem podatku od towarów i usług), III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r., nr (...), Prezydent Miasta P., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 54, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówił skierowania J. K. do Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku w L. na pobyt stały. Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał, że w dniu (...) listopada 2011 r. J. K. zwróciła się do organu z wnioskiem o skierowanie jej na pobyt stały do Domu Pomocy Społecznej w L. Przeprowadzony w dniu (...) grudnia 2011 r. wywiad środowiskowy wskazał, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a na jej całkowity dochód składa się renta w wysokości (...) zł. W trakcie wywiadu wnioskodawczyni podtrzymała, że decyduje się na pobyt w Domu Pomocy Społecznej w L., pomimo że pracownik pomocy społecznej przeprowadzający wywiad środowiskowy poinformował ją, że placówka ta nie znajduje się najbliżej jej miejsca zamieszkania oraz wskazał, że wnioskodawczyni mogłaby skorzystać z pomocy w formie usług opiekuńczych, które zweryfikowałyby potrzebę skierowania jej do domu pomocy społecznej. W dalszej części uzasadniania organ przytoczył treść art. 54 ustawy o pomocy społecznej wyjaśniając, że w świetle powyższego przepisu wnioskodawczyni winna być skierowana do domu pomocy społecznej znajdującego się najbliżej jej miejsca zamieszkania. Placówka w L. nie spełnia powyższego wymogu. Dodatkowo podniesiono, że sytuacja zdrowotna wnioskodawczyni, choć jest trudna, to jednak nie wymaga skierowania jej do domu pomocy społecznej. W ocenie organu pomoc w formie usług opiekuńczych zaspokoiłaby potrzeby wnioskodawczyni. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. K. podnosząc, że ze względu na swój stan zdrowia jest ona całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji, co uzasadnia skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Skarżąca zakwestionowała twierdzenia organu I instancji, zgodnie z którymi Dom Pomocy Społecznej w L. nie stanowi placówki znajdującej się najbliżej jej miejsca zamieszkania oraz wskazała, że sama wybrała powyższą placówkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lipca 2012 r., Nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przywołano dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść art. 54 ustawy o pomocy społecznej konkludując, że skierowanie do domu pomocy społecznej może mieć miejsce w przypadku stwierdzenia, że osoba zainteresowana wymaga całodobowej opieki, nie może samodzielnie funkcjonować oraz nie można zapewnić jej opieki w formie usług opiekuńczych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności zaświadczenie lekarskie z dnia (...) listopada 2011 r. wskazuje, że skarżąca jest osobą przewlekle chorą, która wymaga z uwagi na stan zdrowia i niemożność samodzielnej egzystencji całodobowej opieki. Choć z akt sprawy nie wynika, czy skarżąca może samodzielnie wykonywać podstawowe czynności i czy radzi sobie z bieżącymi sprawami życiowymi i prowadzeniem mieszkania, to jednak fakt wskazania przez nią placówki, która nie jest położona najbliżej jej miejsca zamieszkania, uniemożliwia uczynienie zadość jej wnioskowi. Jak wyjaśniono, powołując się na treść art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasadą jest umieszczenie osoby potrzebującej w placówce położonej najbliżej miejsca zamieszkania, a jedynie wyjątkowo w innym domu pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególny przypadek, o jakim mowa w art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej, który umożliwiałby skierowanie skarżącej do Domu Pomocy Społecznej w L.. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, że skarżąca spełnia przesłanki umieszczenia jej w domu pomocy społecznej, gdyż wymaga całodobowej opieki z tytułu braku samodzielnej egzystencji, nie może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, a pomoc społeczna nie może zapewnić jej opieki, którą miałaby zagwarantowaną w całodobowej placówce. Skarżąca wyjaśniła, że nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa domowego, z uwagi na swój stan zdrowia oraz wskazała, że z uzyskanych przez nią informacji czas oczekiwania na skierowanie do domów pomocy społecznej położonych bliżej jej miejsca zamieszkania wynosi około 1 roku. Okoliczność powyższa nie została jednakże wyjaśniona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia (...) sierpnia 2012 r. ustanowiony pełnomocnik skarżącej – adwokat A. R. – S., podniósł zarzut naruszenia przez Kolegium zasad prowadzenia postępowania administracyjnego polegający na braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności nie uwzględniono ciężkiego stanu zdrowia skarżącej. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej polegający na wadliwym nałożeniu na skarżącą obowiązku wskazania we wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej placówki położonej najbliżej jej miejsca zamieszkania, w sytuacji gdy Dom Pomocy Społecznej w L. stanowi instytucję położoną najbliżej miejsca zamieszkania skarżącej, w której termin oczekiwania na umieszczenie nie przekracza trzech miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest odmowa skierowania skarżącej do Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku w L. na pobyt stały. Przesłanki i zasady umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 54 ust. 1 stanowi, iż osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Jak wynika z treści powyższego artykułu, umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest rozwiązaniem ostatecznym i wymaga dokładnego zbadania okoliczności faktycznych, umożliwiających dokonanie oceny, czy osobie tej nie można udzielić pomocy w miejscu jej zamieszkania, bez konieczności opuszczania przez nią tego miejsca pobytu. Do kwestii mających istotne znaczenie zalicza się przy tym: stan zdrowia osoby, której dotyczy przedmiot sprawy, okoliczności środowiskowe, w których się znajduje, możliwość skorzystania przez nią z pomocy ze strony osób trzecich, a zwłaszcza możliwość skorzystania z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, w zakresie zaspokajania jej podstawowych potrzeb. Jak zasadnie wyjaśnił organ II instancji przesłanki powyższe muszą wystąpić łącznie, gdyż dopiero ich kumulatywne spełnienie umożliwia umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji zaniechał prawidłowego ustalenia, czy skarżąca spełnia przesłanki określone w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nie wyjaśniono, czy skarżąca, legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności, może samodzielnie wykonywać podstawowe czynności i czy radzi sobie z bieżącymi sprawami życiowymi i prowadzeniem mieszkania. Zaniechano również podjęcia ustaleń, czy ewentualne skorzystanie przez nią z usług opiekuńczych przyczyniłoby się do zaspokojenie jej podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie Sądu brak wyjaśnienia powyższych okoliczności wskazuje na rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Z treści art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika bowiem w sposób bezsprzeczny, jakie okoliczności muszą zostać zbadane, przed wydaniem decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Organ prowadzący postępowanie nie może pod żadnym pozorem odstąpić od wyjaśnienia, czy dana osoba spełnia warunki uzasadniające umieszczenie ją w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegając, co prawda, braki postępowania przed organem I instancji utrzymało jednakże w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta podnosząc, że z uwagi na treść art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasadą jest umieszczenie osoby potrzebującej w placówce położonej najbliżej miejsca zamieszkania. Ponieważ skarżąca wniosła o skierowanie jej do domu pomocy społecznej nie spełniającego powyższego warunku, konieczne stało się wydanie decyzji odmownej. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, osobę potrzebującą kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej jej miejsca zamieszkania, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W przepisie art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej uregulowano natomiast sytuację, w której przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej zlokalizowanej najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące. W powyższym przypadku osobę wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności kieruje się, na jej wniosek, do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Oznacza to, że głównym kryterium skierowania do innego domu pomocy społecznej, niż dom pomocy społecznej znajdujący się najbliżej miejsca zamieszkania, jest kryterium oczekiwania na umieszczenie w placówce. W przedmiotowej sprawie organy zaniechały podjęcia jakichkolwiek ustaleń dotyczących czasu przyjęcia do domu pomocy społecznej w placówkach położonych najbliżej miejsca zamieszkania skarżącej, opierając się wyłącznie na wniosku skarżącej, która wskazał, że chciałby zostać umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w L.. Zdaniem Sądu, działanie powyższe stanowiło naruszenie treści przepisów ustawy o pomocy społecznej. Analiza art. 54 ustawy o pomocy społecznej wskazuje bowiem w sposób jasny, że zasadą jest kierowanie do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej umieszczeniem w placówce, a dopiero jeżeli przewidywany okres oczekiwania na miejsce jest dłuższy niż 3 miesiące, osobę kieruje się (na jej wniosek) do innego, najbliższego domu tego samego typu. Fakt złożenia przez skarżącą wniosku o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku w L. miał tym samym znaczenie dopiero po ustaleniu, że czas oczekiwania na umieszczenie w placówkach położonych najbliżej jej dotychczasowego miejsca zamieszkania przekracza kryterium ustawowe. Wskazuje na to również treść art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który wymaga uzyskania zgody danej osoby na skierowanie do domu pomocy społecznej. Na tym etapie bez znaczenia pozostaje więc wniosek o skierowanie do powyższej placówki. W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły jednakże, czy możliwe jest skierowanie skarżącej do ośrodka pomocy społecznej położonej najbliżej jej miejsca zamieszkania. Sąd wskazuje, że zasada ekonomiki postępowania wskazuje na konieczność łącznego prowadzenia postępowania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej spełniającego warunki określone w art. 54 ust. 2 i art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej. Co więcej, podstawowe gwarancje postępowania administracyjnego, do których zaliczyć należy zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nakazują zachowanie szczególnej staranności w ramach prowadzonego postępowania. Nie bez znaczenia pozostaje także charakter powyższych postępowań, gdyż oczywistym jest, że osoby wnioskujące o skierowanie do domu pomocy społecznej to osoby starsze i często schorowane, którym bez wątpienia zależy na szybkim umieszczeniu w odpowiedniej placówce. Konieczność szybkiego skierowania do domu pomocy społecznej leży także w interesie organów pomocy społecznej, których podstawowym zadaniem jest wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). W powyższym świetle brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności opieranie się wyłącznie na treści wniosku skarżącej jako przesłance uzasadniającej odmowę skierowania do domu pomocy społecznej, należy ocenić jako wadliwe działanie organu, który unika podjęcia działań do których zobowiązuje go ustawa o pomocy społecznej. Reasumując dotychczasowe rozważania Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności nie wyjaśniono, czy skarżąca spełnia przesłanki, o jakich mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniające umieszczenie jej w domu pomocy społecznej, czy możliwe jest skierowanie jej do placówki, o jakiej mowa w art. 54 ust. 2 powyższej ustawy, oraz czy czas oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej przekracza termin ustawowy, umożliwiając skierowanie skarżącej do domu pomocy społecznej, o jakim mowa w art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej. Działanie powyższe stanowiło nie tylko naruszenie art. 54 ustawy o pomocy społecznej, oraz również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Prezydenta Miasta P. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.