II SA/Po 93/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Arkadiusza B. na decyzję Wojewody Z. z dnia 8 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z.G. z dnia 26 października 1998 r. (...); (...). Prezydent Miasta Z.G. decyzją z dnia 26.10.1998 r. na podstawie art. 104 Kpa, art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ udzielił Zenonie i Kazimierzowi A. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oraz przydomowej oczyszczalni ścieków typu NEVEXPOL zlokalizowanych na terenie nieruchomości przy ul. O. 20 w Z.G. W motywach powyższej decyzji podano co następuje: W dniu 20.08.1996 r. na wniosek Arkadiusza B. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie realizacji przez Zenonę i Kazimierza A. przydomowej oczyszczalni ścieków z rozsączkowaniem ścieków w gruncie. Inwestorzy wybudowali przedmiotową oczyszczalnię bez uzyskania pozwolenia na jej budowę w 1992 r. Decyzją z dnia 5.11.1996 r. nakazano inwestorem uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wykonanej oczyszczalni ścieków oraz nakazano przedłożenie dokumentów niezbędnych do uzyskania takiego pozwolenia. Odwołanie Arkadiusza B. kwestionującego możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej nie zostało uwzględnione i Wojewoda Z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dnia 20.03.1997 r. wezwano inwestorów do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia 5.11.1996 r. Następnie zobowiązano wymienionych do przedłożenia do 30.06.1997 r. stosownych dokumentów, na podstawie których będzie można określić wpływ oczyszczalni na zanieczyszczenie środowiska. Inwestorzy przedłożyli żądane dokumenty wraz z "uproszczoną dokumentacją hydrogeologiczną. Według inwestorów wskazana dokumentacja hydrogeologiczna miała służyć sporządzeniu oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Uproszczona dokumentacja hydrogeologiczna została przedłożona do uzgodnienia w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego. Wydział ten decyzją z dnia 8.08.1997 r. nie dopuścił do dalszego odprowadzania ścieków do gruntu z posesji nr 20 przy ul. O. Wobec złożenia od tej decyzji odwołania postępowanie w niniejszej sprawie zawieszono. Postanowienie o zawieszeniu postępowania utrzymane zostało w mocy postanowieniem Wojewody Z. z dnia 19.11.1997 r. Dnia 15.05.1998 r. wpłynęła opinia Ministerstwa Ochrony Środowiska dotycząca przedmiotowej oczyszczalni ścieków. W związku z przeprowadzonymi czynnościami zmierzającymi do zakończenia postępowania oraz w świetle stanowiska wskazanego wyżej Ministerstwa, które pozwala na dopuszczenie oczyszczalni do użytkowania wystąpiono do Państwowego Inspektora Sanitarnego o wydanie opinii. Organ ten wydał pozytywną opinię o lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków, a postanowienie organu I instancji utrzymane zostało w mocy postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28.09.1998 r. Wobec ustania przesłanek do zawieszenia postępowania wydano decyzję w sprawie użytkowania przedmiotowego obiektu. Ponieważ budowa oczyszczalni zrealizowana została bez pozwolenia na budowę to uznano, że zaistniała samowola budowlana. Prace budowlane zakończono w 1992 r. zatem w omawianym przypadku miały zastosowanie przepisy prawa budowlanego obowiązujące do końca 1994 r. W związku z powyższym należało rozpatrzyć, czy wybudowany obiekt oczyszczalni ścieków winien podlegać rozbiórce czy też może zostać przyjęty do użytkowania. W pierwszym przypadku rozbiórka obiektu może nastąpić jeżeli: 1. obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dla omawianego obiektu przesłanki te nie zachodzą. Znajduje się on bowiem na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju obiekty. Również z posiadanych dokumentów nie wynika, że obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia co zostało potwierdzone w aktach sprawy. W związku z powyższym postanowiono przyjąć do użytkowania przydomową oczyszczalnię ścieków wraz z budynkiem mieszkalnym stanowiącym integralną część inwestycji. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Wojewody Z. z dnia 8 grudnia 1998 r. Organ odwoławczy podał, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł Arkadiusz B. - właściciel sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. O. 18 w Z.G. zarzucając, że oczyszczalnia ścieków zlokalizowana jest na terenie o bardzo wysokim poziomie wód gruntowych czego dowodem jest ocena warunków gruntowo-wodnych z 20.10.1998 r. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest właściwa. Oparto ją bowiem na opiniach jednostek branżowych - decyzji Wojewody Z. z dnia 2 grudnia 1997 r. w sprawie zatwierdzenia uproszczonej dokumentacji hydrogeologicznej, postanowień organów inspekcji sanitarnej opiniujących pozytywnie wybudowaną oczyszczalnię ścieków typu "NEVEXPOL". Fakt zaskarżenia postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć wpływu na decyzję o przyjęciu oczyszczalni do użytkowania, gdyż wskazane wyżej postanowienie jest ostateczne. Skoro kompetentne organy pozytywnie oceniły wybudowaną oczyszczalnię ścieków to nie było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na jej użytkowanie. Powyższą decyzję zakwestionował skargą wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Arkadiusz B.. Skarżący podniósł, że dokonana przez organ odwoławczy ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest błędna i narusza tak przepisy prawa budowlanego jak i kodeksu postępowania administracyjnego. Poda, że organom orzekającym znane są dokumenty dotyczące podłoża geologicznego omawianego terenu, a zwłaszcza wysoki poziom wód gruntowych. Uproszczona dokumentacja hydrogeologiczna stwierdza występowanie wód gruntowych czwartorzędowego poziomu wolnościekowego o swobodnym zwierciadle na głębokości 1,20 - 1,30 m pod powierzchnią terenu. Warunki hydrogeologiczne stwierdzają, że przy stanach wysokich należy się spodziewać dalszego podwyższenia lustra wody do 0,5 m pod powierzchnią terenu. W omawianym rejonie stan wód systematycznie się podnosi, istnieje stałe zawilgocenie ścian piwnic, a okresowo podczas intensywnych opadów ich zalewanie do wysokości 30 cm ponad posadzkę. Te okoliczności spowodowały złożenie przez skarżącego zastrzeżeń co do samowolnie zbudowanej przez sąsiada oczyszczalni ścieków, od dwóch lat eksploatowanej. Dlatego błędne jest twierdzenie organów orzekających, że nie ma dowodów potwierdzających pogorszenie warunków dla ludzi i mienia a więc, że nie zachodzą przesłanki nakazujące rozbiórkę spornego obiektu. Taki obiekt w istniejących warunkach hydrogeologicznych - gdzie wody gruntowe są na głębokości 1,40 - 1,50 m pod powierzchnią terenu, a fundamenty budynku są w nim zanurzone - nie ma w ogóle racji bytu. Zgłaszane w toku postępowania, a zwłaszcza w odwołaniu naruszenie przepisów prawa budowlanego, niewyjaśnienie stanu faktycznego, nie ustosunkowanie się do twierdzeń i żądań stron zaskarżona decyzja w całości pominęła co narusza art. 7 i art. 8 Kpa. W dalszych pismach procesowych skarżący doda, że przedmiotowa oczyszczalnia narusza stosunki wodne, podwyższa stan wód gruntowych, a systematyczne jej użytkowanie powoduje dalszą degradację fundamentów budynku, które zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym położone są poniżej występujących wód gruntowych. Skarżący również wskazał, że wyrokiem NSA z dnia 24 września 1999 r. II SA/Po 1813/98 uchylone zostały pozytywne opinie PTIS i PWIS w Z.G. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania Zenona i Kazimierz A. w piśmie procesowym z dnia 4.10.1999 r. podnieśli, że w sprawie brak jest dowodów potwierdzających szkodliwość przedmiotowej oczyszczalni. Wyjaśnili, że na omawianym terenie kierunek spływu wód gruntowych jest wschodni tzn. od posesji m 18 do posesji m 20 co oznacza, że wody gruntowe napływające do posesji m 18 pochodzą z zachodniej części /można powiedzieć, że wody gruntowe z posesji m 18 zalewają posesję m 20 a nie odwrotnie/. Powodem kłopotów wodnych na terenie posesji skarżącego jest - zdaniem uczestników postępowania - usytuowanie czterech zbiorników na nieczystości wybudowanych z kręgów w zachodniej części posesji nr 18 oraz spuszczanie wody deszczowej zebranej z dachu budynku wprost na ściany piwnic skarżącego. Budynki nr 18 i 20 posadowione są na wspólnych ławach fundamentowych /bliźniak/, jednakowo więc narażone są na wpływy gruntowo-wodne. Należy więc dociekać dlaczego piwnice m 18 są zniszczone, a piwnice nr 20 suche i czyste. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestnicy postępowania podtrzymali twierdzenia zawarte w cytowanym wyżej piśmie dodając, że przeprowadzony w listopadzie 1997 r. drenaż osiedla, na którym usytuowane są posesje stron obniżył poziom wód gruntowych w stosunku do poziomu wskazanego w dokumentacji hydrogeologicznej. W konkluzji uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew wywodom skarżącego dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie mógł mieć istotnego znaczenia fakt uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 września 1999 r. II SA/Po 1813/98 postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Z.G. z dnia 28.09.1998 r. (...), które to postanowienie - jak stwierdza się w zaskarżonej decyzji - stanowiło jedną z podstaw jej wydania. W dacie wydania zaskarżonej decyzji wskazane wyżej orzeczenie było ostateczne. To oznacza, że w sprawie nie nastąpiło naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa, a w konsekwencji, że z tego powodu Sąd nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. W rozpoznawanej sprawie zaistniały jednak inne przyczyny uzasadniające uwzględnienie skargi. W myśl art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Sąd jest upoważniony do kontroli zaskarżonych aktów na podstawie kryterium ich zgodności z prawem. Wbrew oczekiwaniom uczestników postępowania wyrażonym w ich piśmie z dnia 4.10.1999 r. Sąd nie jest uprawniony do czynienia w sprawie ustaleń faktycznych, czy też dokonywania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Taki obowiązek ciąży na organach administracji rozstrzygających konkretną sprawę, a tylko kontrola prawidłowości jego wykonania należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazany wyżej obowiązek w rozpoznawanej sprawie został w sposób istotny naruszony przez organy obu instancji. Przede wszystkim decyzje tych organów uchybiają wymogom art. 107 par. 3 Kpa, który określa konieczne elementy uzasadnienia faktycznego decyzji. Organ I instancji w motywach swego rozstrzygnięcia ograniczył się do zrelacjonowania czynności podejmowanych przez organy administracji oraz strony w toku postępowania, zacytowania treści art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, a wreszcie do stwierdzenia, że akta sprawy potwierdzają, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie powołanego wyżej przepisu. Brak ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania powyższej decyzji, a także ogólnikowe odesłanie do akt sprawy powoduje, że owa decyzja uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższych uchybień nie usunął organ odwoławczy. W lakonicznych motywach zawartych w zaskarżonej decyzji powołano się ogólnie na "opinię jednostek branżowych" /decyzję Wojewody Z. z 2.12.1997 r. i postanowienia organów inspekcji sanitarnej/ bez wskazania co z nich wynika a w konsekwencji bez dokonania samodzielnych ustaleń faktycznych. Ponadto pominięto pozostały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie dokonano jego oceny a wreszcie nie ustosunkowano się do zarzutów skarżącego zawartych w jego licznej korespondencji w tym także w odwołaniu. Należy przypomnieć, że w toku ponad 2-letniego postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy obejmujący między innymi uproszczoną dokumentację hydrogeologiczną rejonu przedmiotowej oczyszczalni ścieków, powykonawczą dokumentację techniczną i geodezyjną owej oczyszczalni, opinię biegłego rzeczoznawcy z listy MOŚZNiL dr hab. Barbary O.-M. dotyczącą oddziaływania na środowisko tego obiektu. Brak bliższego odniesienia się przez organy obu instancji do wskazanego wyżej materiału dowodowego jest istotnym naruszeniem art. 80 Kpa i czyni niemożliwym ocenę prawidłowości rozumowania organów orzekających. Trzeba zauważyć, że zatwierdzenie decyzją Wojewody Z. z dnia 2.12.1997 r. wydaną na podstawie art. 45 ustawy z dnia 4 lutego 1995 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96 ze zm./ uproszczonej dokumentacji hydrogeologicznej przedmiotowego terenu oznacza prawidłowość tej dokumentacji z punktu widzenia przepisów powołanej wyżej ustawy. Organy orzekające zaakcentowały jedynie fakt wydania wskazanej wyżej decyzji z dnia 2.12.1997 r. Nie odniosły się natomiast do istoty sprawy a mianowicie do określonych w zatwierdzonej dokumentacji warunków hydrogeologicznych przedmiotowego terenu, oceny możliwości eksploatacyjnych oczyszczalni, zagrożeń dla środowiska naturalnego w trakcie eksploatacji obiektu a wreszcie możliwości ich uniknięcia. W szczególności nie wyjaśniły, czy warunki określone w omawianej dokumentacji a pozwalające na uniknięcie zagrożeń dla środowiska podczas eksploatacji oczyszczalni zostały spełnione /np. monitoring lokalny wód podziemnych/. Wpływ oczyszczalni na zanieczyszczenie środowiska omówiony został w opinii rzeczoznawcy MOŚZNiL Barbary O.-M. a także w powołanej wyżej dokumentacji hydrogeologicznej. Z dotychczasowego stanowiska skarżącego zdaje się wynikać, że oceny wyrażonej w tych opracowaniach nie kwestionuje. Skarżący konsekwentnie zarzucał natomiast, że eksploatacja oczyszczalni w sytuacji wysokiego poziomu wód gruntowych występującego na omawianym terenie spowoduje dalsze podniesienie tego poziomu, a w konsekwencji zwiększy degradację fundamentów j ego budynku. Tych zarzutów organy orzekające w żaden sposób nie rozważyły i nie oceniły. To powoduje, że wyłączona jest możliwość oceny ich zasadności podobnie jak i przeciwnych im twierdzeń uczestników postępowania wskazujących na kierunek spływu wód gruntowych na omawianym terenie. Reasumując należało stwierdzić, że w sprawie w sposób istotny naruszono art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa. Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie ma na celu likwidację samowoli budowlanej jakiej dopuścili się inwestorzy budując przydomową oczyszczalnię ścieków /obiekt budowlany wymieniony w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ bez pozwolenia na budowę. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo zastosowano przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ skoro obiekt zrealizowano w 1992 r. Legalizacja samowoli budowlanej polegająca na udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, po uprzednim wykonaniu czynności niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem /art. 42 i art. 40 cyt. wyżej ustawy/ dopuszczalne, jest w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodzą warunki określone w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie omawianej inwestycji winno być zatem wynikiem ustalenia, że w sprawie nie ma zastosowania art. 37 cyt. wyżej ustawy, a eksploatacja oczyszczalni ścieków typu NEVEXPOL - posiadającej aprobatę techniczną Instytutu Ochrony Środowiska, w warunkach hydrogeologicznych występujących na obszarze jej lokalizacji nie naruszy przepisów prawa w tym zwłaszcza dotyczących ochrony środowiska naturalnego i interesów osób trzecich. Trzeba dodać, że omawiana przydomowa oczyszczalnia ścieków nie należy do inwestycji, które zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. /Dz.U. nr 93 poz. 589/ zaliczone zostały do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska /par. 2 pkt 10 lit. "g" rozporządzenia/. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji uwzględni powyższe uwagi i wskazania. Powinnością organu będzie jednoznaczne ustalenie, z powołaniem się na stosowny materiał dowodowy i ewentualne opinie właściwych organów możliwości dopuszczenia do użytkowania spornej oczyszczalni w warunkach wodno-gruntowych występujących na obszarze jej usytuowania /wysoki poziom wód gruntowych/. Organ wyjaśni nadto, czy na omawianym terenie istnieje monitoring lokalny wód podziemnych, o którym mowa w uproszczonej dokumentacji hydrogeologicznej. Ustosunkowuje się wreszcie tak do zarzutów skarżącego jak i twierdzeń uczestników postępowania dotyczących możliwości oddziaływania oczyszczalni w okresie jej eksploatacji na stan zawilgocenia piwnic budynku skarżącego. Z przyczyn wyżej wskazanych na podstawie art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.