II SA/Po 931/16

Dnia 2 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 roku sprawy ze skargi J. A. K. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...] w przedmiocie wygaśnięcie mandatu radnego oddala skargę Uchwałą nr [...] Rady Powiatu W z dnia [...] listopada 2016 r. na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, art. 383 § 5 i 6 ustawy z dnia 5 stycznika 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., nr 11, poz. 112 z późn. zm., dalej: "k. wyb.") oraz art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2011 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133 z późn. zm., dalej: "p.u.s.p.") stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J. A. K. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego powiatu z funkcją ławnika sądu powszechnego. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2014 r. J. A. K. złożył ślubowanie radnego, będąc zarazem ławnikiem Sądu Rejonowego w W. przed dniem wyboru do Rady Powiatu W. Zgodnie zatem z art. 383 § 5 k. wyb. w dniu [...] lutego 2015 r. upłynął termin zrzeczenia się funkcji ławnika. Niemniej skarżący złożył wspomnianą rezygnację dopiero w dniu [...] września 2015 r. Tym samym w okresie od dnia [...] lutego 20156 r. do dnia [...] września 2015 r. łączył on stanowisko radnego i ławnika wbrew treści art. 159 § 1 pkt 9 p.u.s.p. Zakaz ten obowiązuje od dnia [...] czerwca 2011 r. i został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 109, poz. 627). K. stało się zatem urzędowe potwierdzenie skutku wynikającego z mocy prawa w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Akt ten został dokonany w przedmiotowej uchwale Rady Powiatu W. Organ administracji publicznej dodał ponadto, że w dniu [...] czerwca 2016 r. została podjęta uchwała nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego jako radnego. Niemniej na skutek skargi J. A. K. wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 448/16, Wojewódzki Sądu Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność wspomnianej uchwały. Sąd stwierdził, że akt ten został wydany z naruszeniem art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 z późn. zm.). Radny powiatu nie może bowiem w świetle powołanego przepisu uczestniczyć w głosowaniu nad uchwałą, która bezpośrednio dotyczy jego interesu. Skarżący natomiast brał udział w głosowaniu nad uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. Jednocześnie Sąd nie zakwestionował merytorycznej poprawności zaskarżonego aktu, wskazując zarazem, że miesięczny termin do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu ma charakter instrukcyjny i nie wyłącza ponownego podjęcia uchwały w terminie późniejszym. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. J. A. K. zaskarżył powyższą uchwałę z dnia [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie art. 383 § 1 pkt 3 i art. 383 § 6 k. wyb. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że art. 383 § 1 pkt 5 i art. 383 § 6 k. wyb. zostały rażąco naruszone, gdyż uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta najpóźniej w dniu [...] marca 2015 r., tj. w ciągu miesiąca od dnia [...] lutego 2015 r. Nie można zarazem zgodzić się ze stanowiskiem, że termin do pojęcia tej uchwały ma wyłącznie charakter instrukcyjny. Zaskarżony akt nie zawiera ponadto daty wygaśnięcia mandatu, wchodząc w życie w dniu podjęcia uchwały. Tymczasem art. 383 § 1 pkt 5 k. wyb. przesądza, że wygaśnięcie mandatu powinno nastąpić ex lege, a zatem w poruszanym przypadku w dniu [...] marca 2015 r. Skarżący zaznaczył również, że poinformował Wojewodę W. o rezygnacji z funkcji ławnika w dniu [...] września 2015 r. Tym samym uchwała z dnia [...] listopada 2016 r. powinna być uznana za działanie oczywiście spóźnione. Co więcej, poddaje ona w wątpliwość ważność wszystkich uchwał, w których podejmowaniu skarżący uczestniczył po dniu [...] lutego 2015 r. J. A. K. podniósł ponadto, że fakt bycia przez niego ławnikiem był powszechnie znany i pozwolił mu zyskać zaufanie wyborców w trakcie wyborów samorządowych. Skarżący podniósł, że radni Rady Powiatu W zostali wprowadzeni w błąd twierdzeniem, że wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. zobowiązywał wymieniony organ administracji publicznej do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Ponadto zamiar podjęcia kwestionowanej uchwały nie był konsultowany z wyborcami. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu W wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 z późn. zm., dalej: "k. wyb."). Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 k. wyb. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jak wynika przy tym z art. 383 § 2 k. wyb., wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o jakich mowa w art. 383 § 1 pkt 5 k. wyb., stwierdza rada powiatu, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W przypadku określonym w art. 383 § 1 pkt 5 k. wyb. należy ponadto w świetle art. 383 § 3 k. wyb. umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. Ustawodawca wskazuje także w art. 383 § 5 k. wyb., że jeżeli radny wykonywał funkcję lub prowadził działalność objętą zakres zastosowania art. 383 § 1 pkt 5 k. wyb. przed dniem wyboru, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się wymienionej funkcji lub niezaprzestania prowadzenia wspomnianej działalności przez radnego w terminie, o jakim mowa w art. 383 § 5 k. wyb., rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, że w kadencji 2012-2015 J. A. K. pełnił funkcję ławnika w Sądzie Rejonowym w W., co potwierdza zaświadczenie Prezesa Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] września 2015 r., nr [...]. [...] Przywołane zaświadczenie potwierdza również, że skarżący zrezygnował w dniu [...] września 2015 r. z wykonywania omawianej funkcji. Ponadto w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżący zrezygnował z dalszego kandydowania na ławnika w nowej kadencji 2016-2019, co zostało także potwierdzone w piśmie Prezesa Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr Prez. [...] Okoliczności te nie były zarazem kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, wobec czego należy je uznać za bezsporne. Zgodnie z art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133 z późn. zm., dalej: "p.u.s.p.") ławnikiem nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa. Tym samym pełnienie funkcji ławnika przez osobę wybraną na radnego powiatu stanowi w świetle art. 383 § 1 pkt 5 k. wyb. w zw. z art. 159 § 1 pkt 5 p.u.s.p. okoliczność powodującą wygaśnięcie mandatu radnego. Należy zauważyć, że J. A. K. złożył ślubowanie radnego w dniu [...] listopada 2014 r. W tym czasie pełnił on funkcję ławnika w Sądzie Rejonowym w W.. Okoliczności te zostały również przyznane przez skarżącego w skardze z dnia [...] listopada 2016 r. Tym samym termin z art. 383 § 5 k. wyb. do zrzeczenia się wymienionej funkcji upływał w dniu [...] lutego 2015 r. Rezygnacja z funkcji ławnika została natomiast złożona przez J. A. K. dopiero w dniu [...] września 2015 r., a zatem kilka miesięcy po upływie wskazanego terminu. Rada Powiatu W miała zatem obowiązek wydać na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 k. wyb. w zw. z art. 159 § 1 pkt 9 p.u.s.p. uchwałę o wygaśnięciu mandatu skarżącego. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że stanowcze brzmienie powołanych przepisów wyklucza kwalifikację rozważanej uchwały jako aktu administracyjnego opartego na uznaniu. Rada Powiatu W nie mogła w konsekwencji odstąpić od realizacji opisanego obowiązku, nawet ze względu na interes społeczny lub szczególnie ważny interes strony. Należy zarazem wyjaśnić, że powstanie skutku z art. 383 § 1 pkt 9 k. wyb. w zw. z art. 159 § 1 pkt 9 p.u.s.p. jest uzależnione od braku zrzeczenia się funkcji ławnika w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania radnego. Tym samym rezygnacja z wymienionej funkcji po upływie terminu z art. 383 § 5 k. wyb. nie stanowi wykonania obowiązku, o jakim mowa w tym ostatnim przepisie. Taka sytuacja uzasadnia podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego z uwagi na naruszenie art. 383 § 1 pkt 5 i art. 383 § 5 k. wyb. Sąd nie podzielił przy tym zarzutów podniesionych przez J. A. K.. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że termin z art. 383 § 2 k. wyb. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu ma wyłącznie charakter instrukcyjny. Oznacza to, że wskazuje on jedynie pożądany przez ustawodawcę moment, w którym omawiany akt administracyjny powinien być podjęty. Celem powołanego przepisu jest więc zdyscyplinowanie rady powiatu w wywiązaniu się z obowiązku z art. 383 § 1 k. wyb. Wymieniony termin nie ma natomiast charakter materialnoprawnego, wobec czego nie można przyjąć, jak argumentuje skarżący, że uchwała o wygaśnięciu mandatu mogła być podjęta jedynie do dnia [...] marca 2016 r., tj. w ciągu miesiąca od ostatniego dnia, w którym należało zrzec się funkcji ławnika. Bezskuteczny upływ analizowanego terminu nie skutkuje bowiem utratą kompetencji do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Podobnie w niniejszej sprawie wypowiedział się wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 448/16. Pogląd wyrażony w wymieniony orzeczeniu jest również aprobowany w judykaturze (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 691/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 146/16, tamże; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 201/15, tamże). Nie można poza tym podzielić zarzutu dotyczącego braku oznaczenia w kontrolowanej uchwale chwili wygaśnięcia mandatu skarżącego. Zgodnie z art. 383 § 1 k. wyb. wygaśnięcie mandatu następuje z mocy samego prawa. Uchwała, o jakiej mowa w art. 383 § 6 k. wyb., stanowi jedynie urzędowe (oficjalne) potwierdzenie faktu, że skutek z art. 383 § 1 k. wyb. rzeczywiście wystąpił. Takie stanowisko zostało również zaprezentowane w powołanym wyroku z dnia [...] sierpnia 2016 r. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd. W konsekwencji należy więc przyjąć, że wygaśnięcie mandatu J. A. K. nastąpiło ex lege w dniu [...] lutego 2016 r., czyli dzień po upływie terminu z dnia art. 383 § 5 k. wyb. Zaskarżona w rozpatrywanej sprawie uchwała nr [...] Rady Powiatu W z dnia [...] listopada 2016 r. określa natomiast w § 4, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Nie zachodzi zatem sprzeczność lub niejasność co do daty wygaśnięcia mandatu skarżącego, jak i co do daty wejścia w życie powołanej uchwały. Należy przy tym zauważyć, że postępowanie wszczęte na skutek rozpatrywanej obecnie skargi dotyczyło wyłącznie kontroli legalności zaskarżonej uchwały z dnia [...] listopada 2016 r. Wbrew wywodom zawartym w skardze z dni [...] listopada 2016 r. Sąd nie może zatem wypowiadać się w przedmiocie zgodności z prawem innych aktów administracyjnych, w szczególności uchwał podejmowanych przez wspomniany organ administracji publicznej w okresie od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia [...] listopada 2016 r. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).