II SA/Po 931/19

Dnia 15 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi A. J. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] II. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), po rozpatrzeniu żądania A. J. (zwanego dalej: skarżący) w sprawie "przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczo-garażowego w [...], [...] - [...], dz. nr [...] adekwatnego do stwierdzonych nieprawidłowości" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie wskazując, iż pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. A. J. wystąpił do PINB wskazując, iż "Na podstawie art. 61 § 1 kpa w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wnoszę o przeprowadzenie kontroli i wszczęcia postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczo- garażowego w [...] [...] dz. nr [...]) adekwatnego do stwierdzonych nieprawidłowości". Na skutek powyższego, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. organ wezwał A. J. do pisemnego wyjaśnienia i udowodnienia jakiego interesu prawnego (indywidulanego interesu prawnego) dotyczy żądanie z dnia [...] czerwca 2019 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżącego złożył wyjaśnienia w sprawie, informując, że interes prawny jego mocodawcy wynika z własności nieruchomości usytuowanej w obszarze potencjalnego oddziaływania obiektu. W ocenie pełnomocnika stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Akcentowano, że skarżący ma prawo wiedzieć, jaką zabudowę zmuszony będzie znosić. Pełnomocnik wywodził, iż w sytuacji gdy istnieje nie tylko uzasadnione podejrzenie, ale w istocie pewność, że został de facto wybudowany nie budynek gospodarczo-garażowy, a zakład tapicerski, to bez wątpienia A. J. - właścicielowi nieruchomości (działki nr [...]) przysługuje status strony i powinien mieć tym samym możliwość wznoszenia prawnie skutecznych wniosków (podań), które zmierzać będą do wyegzekwowania zabudowy zgodnej z prawem. Przechodząc do rozważań merytorycznych PINB wywodził, że powody, dla których organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania w danej sprawie, uregulowano w art. 61a Kpa. W kontekście tego przepisu organ rozważał następnie zdolność A. J. do działania w sprawie, tj. okoliczność posiadania przez niego interesu prawnego. W tej mierze wskazano, że określenie kręgu stron w postępowaniu powinno odbyć się na podstawie art. 28 Kpa. Organ wskazał przy tym, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy, w ocenie PINB, odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Podkreślono, że posiadanie jedynie interesu faktycznego w określonym załatwieniu sprawy przez organ administracji nie daje uprawnień do przyznania osobie mającej taki interes przymiotu strony. Na tle powyższych rozważań organ skonstatował, że z materiału dowodowego wynika, że A. J. jest współwłaścicielem nieruchomości o nr [...] położonej w [...] przy [...]. Nieruchomość ta nie graniczy z działką o nr [...] położoną w [...] przy [...], a jedynie jest w niedalekim sąsiedztwie. Fakt zaś lokalizacji działki w niedalekim sąsiedztwie, nie uzasadnia, w ocenie PINB, okoliczności przyznania statusu strony w postępowaniu sprawie budowy obiektu budowlanego właścicielowi sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem organu ochrona uzasadnionego interesu sąsiada powinna opierać się na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy obiektu budowlanego. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli takie zagospodarowanie koliduje z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych. Według PINB z uwagi na lokalizację działki skarżącego w "znacznej odległości" od działki o nr [...] skarżący nie może być stroną postępowania, sam zaś skarżący nie wykazał, aby przez budowę na sąsiedniej nieruchomości doznawał jakiś ograniczeń lub aby budowany obiekt spowodował naruszenie przez niego warunków korzystania z jego nieruchomości. PINB stwierdził, że A. J. nie wykazał, że nastąpiło bezpośrednie i trwałe naruszenie jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 Kpa, zaś "w konsekwencji przeprowadzonego postępowania" organ ustalił, że nie zachodzi wskazywana przez skarżącego przesłanka z art. 61 Kpa. PINB wskazał, że "w świetle poczynionych powyżej wyjaśnień" nie znaleziono potwierdzenia dla bycia przez skarżącego stroną postępowania. Skoro zaś postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest wydawane, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, to obowiązkiem PINB było wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 Kpa, czyli odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Końcowo organ podkreślił, że w postanowieniu wydanym w tym trybie organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący reprezentowany przez pełnomocnika podtrzymując swoje stanowisko i nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Na skutek powyższego, postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 123 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwany dalej: Kpa), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny sprawy w sposób zbieżny z ustaleniami PINB. Następnie przeszedł do rozważań merytorycznych i powołując się na orzecznictwo sądowe wywodził, że z treści art. 61a § 1 Kpa wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. [...]INB argumentował, że dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W tym kontekście organ wskazał, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. Z kolei budynek gospodarczo-garażowy, którego dotyczy żądanie wszczęcia postępowania znajduje się na działce nr [...]. Działka stanowiąca własność A. J. nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której wykonano przedmiotowy obiekt - rozdzielone są one działką nr [...]. Przedmiotowy budynek znajduje się w odległości około 37 – 40 m od granicy z działką skarżącego oraz w odległości około 55 m od budynku stanowiącego własność skarżącego. Zdaniem [...]INB w przedmiotowej sprawie działka nr [...] przy [...] w [...] "niewątpliwie znajduje się poza obszarem oddziaływania budynku wybudowanego na działce nr [...] w [...]". Co więcej z analizy akt sprawy oraz podań A. J. wynika, iż w sprawie dotyczącej budynku gospodarczo-garażowego w [...], dz. nr [...] może on posiadać co najwyżej interes faktyczny, a nie indywidualny i konkretny interes prawny. Jednocześnie, zdaniem [...]INB, dojście do powyższych wniosków nie było uzależnione od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Do wyciągnięcia powyższych wniosków wystarczająca bowiem była, zdaniem organu, analiza powszechnie dostępnych materiałów (zdjęcia dostępne za pomocą maps.google.pl oraz geoportal.gov.pl) pozwalająca stwierdzić opisane kwestie (tj. położenie działki Skarżącego względem działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek). Skargę na powyższą decyzję złożył A. J. działający przez pełnomocnika wnosząc o: 1) uwzględnienie skargi przez [...]INB w trybie autokontroli: 2) uchylenie postanowienia [...]INB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2019 r. w przypadku nieuwzględnienia skargi przez [...]INB w trybie autokontroli a także 3) zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniom zarzucono naruszenie art 61 a § 1 Kpa w zw. z art. 28 Kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem organy nadzoru budowlanego obu instancji, w ocenie pełnomocnika, popełniły błąd subsumcji niewłaściwie uznając, ze stan faktyczny przyjęty w sprawie upoważnia do odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy jest akurat odwrotnie, tj. postępowanie powinno zostać wszczęte na żądanie skarżącego - właściciela sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...], gdyż w postępowaniu administracyjnym w sprawie zgodności realizacji budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce nr [...], a po podziale działce nr [...], z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym skarżący posiada legitymację procesową (powinien mieć zapewnioną możliwość sprawdzenia - poprzez udział w postępowaniu - czy jego prawa nie zostały naruszone). Na potwierdzenie powyższych twierdzeń skarżący wywodził, iż właściciele nieruchomości, której dotyczył wniosek od samego początku przewidywali wybudowanie na niej zakładu tapicerskiego, ale z uwagi na uwarunkowania prawne pierwotnie wystąpili o warunki zabudowy tylko dla budynku mieszkalnego i gospodarczo-garażowego (decyzja o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.) z nadzieją na późniejszą skuteczną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową (decyzja o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] października 2018 r.). Kolejno pełnomocnik wywodził, że z nadzieją na pozbawienie skarżącego możliwości przeciwstawienia się na drodze prawnej powyższym zamiarom inwestorzy w dniu 03 grudniu 2013 r wystąpili o podział nieruchomości w celu wydzielenia działki nr [...] oddzielającej działkę skarżącego od działki, na której ma być prowadzona uciążliwa działalność gospodarcza. Ten podział miał na celu, zdaniem pełnomocnika, stworzenie sztucznego bufora i był niewątpliwie próbą niezgodnego z prawem "obejścia przepisów" i pozbawienia A. J. legitymacji procesowej strony (decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.) Tymczasem, w ocenie pełnomocnika, podział działki nie mógł zmienić obszaru oddziaływania, który pozostał taki sam, co oznacza że oddziaływanie przyszłego zakładu będzie ewidentne, a A. J. nadal posiada legitymację procesową strony. W ocenie skarżącego decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2018 r. w istocie dotyczy nie inwestycji planowanej, a już zrealizowanej i to zrealizowanej zgodnie z początkowym zamiarem inwestora. Fakt zrealizowania już inwestycji potwierdza wygląd inwestycji, zaś dowodem potwierdzającym to, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budynku już zrealizowanego jest brak zamiarów inwestora jakiejkolwiek przebudowy. Dopuszcza się natomiast możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, ale tylko w sytuacji legalizacji samowoli budowlanej, co nie zachodzi w sprawie. Pełnomocnik powołał się na nieprawomocny wyrok sygn. akt II SA/Po [...] z dnia [...] maja 2019 r., od którego została wniesiona skarga kasacyjna z dnia [...] czerwca 2019 r. Pełnomocnik wywodził, że we wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania kwestia tego, czy wnoszący podanie posiada legitymację procesową, gdy wyraźnie powołują się na swój interes prawny, nie może być przedmiotem oceny organu. Badanie takie powinno odbyć się, ale po wszczęciu postępowania i dopiero ewentualne ustalenie braku legitymacji procesowej winno skutkować umorzeniem postępowania. Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika ze wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku, gdy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty w świetle podania, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. Podkreślono, że przepis art. 61a § 1 Kpa powinien mieć zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii weryfikacji legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania. Oczywistość ta powinna wynikać z samego podania inicjującego postępowanie. Natomiast jeżeli konieczne jest poczynienie ustaleń we wskazanym zakresie, to można tego dokonać tylko w toku postępowania. Reasumując skarżący wskazał, że wobec powyższego odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 Kpa w sytuacji, gdy kwestia przymiotu strony nie jest oczywista, a jej wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowi naruszenie tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Oceniając postanowienie [...]INB z dnia [...] września 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2019 r. Sąd doszedł do przekonania, że konieczne jest wyeliminowanie ich z porządku prawnego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61a § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy zgodzić się ze skarżącym, że organ winien był wszcząć postępowania i dopiero we wszczętym postępowaniu badać legitymację skarżącego do jego wszczęcia. W orzecznictwie sądowym podnosi się bowiem, że jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 219 r. sygn. akt II OSK 2211/18m dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela. Należy zatem wskazać, iż w kontrolowanej sprawie skarżący domagał się wszczęcia postępowania, które opisał jako postępowanie w przedmiocie "przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczo-garażowego w [...], [...] - [...], dz. nr [...]) adekwatnego do stwierdzonych nieprawidłowości". Nie ulega, zdaniem Sądu wątpliwości, że gdyby brak przymiotu strony był w stosunku do skarżącego oczywisty, wówczas organ nie wzywałby skarżącego do wskazania jego interesu prawnego, co w niniejszej sprawie bezspornie uczynił. Co więcej, sam PINB w swoim postanowieniu wyraźnie wskazuje, że "w konsekwencji przeprowadzonego postępowania" organ ustalił, że nie zachodzi wskazywana przez skarżącego przesłanka z art. 61 Kpa, zaś "w świetle poczynionych powyżej wyjaśnień" nie znaleziono potwierdzenia dla bycia przez skarżącego stroną postępowania. W ocenie Sądu oczywistym zatem było, że organ badał kwestie legitymacji skarżącego do bycia stroną postępowania, zaś sam skarżący powoływał się na swój interes prawny, który umożliwiłby mu skutecznie złożenie wniosku o wszczęcie żądanego postępowania. Nie miał również racji [...]INB wskazując, że dojście do wniosku, iż skarżący nie jest stroną postępowania nie było uzależnione od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a to dlatego, że do wyciągnięcia powyższych wniosków wystarczająca była analiza powszechnie dostępnych materiałów. Należy bowiem wskazać, iż ewentualna łatwość pozyskania dowodów w postępowaniu, w żadnej mierze nie zmienia faktu, iż skoro organ poszukiwał dowodów i badał okoliczności sprawy, to w istocie prowadził postępowanie, które winno być uprzednio wszczęte. W opisanych okolicznościach Sąd, w związku z naruszeniem przepisów postępowania a szczególnie art. 61 a kpa , które mogło i miało wpływ na wynik postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa), orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II sentencji na mocy art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.