II SA/Po 932/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], nakazał inwestorowi – H. K. (dalej: skarżącej), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wiaty - szopy na maszyny rolnicze bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr ew. gr. [...] położonej w m. [...] oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do [...] listopada 2019 r. niżej wymienionych dokumentów: - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dot. rozpoczęcia budowy wiaty - szopy na maszyny rolnicze - położonej na nieruchomości jw. Bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę o wydanie której należy zwrócić się do Burmistrza [...], - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie, projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto zobowiązano właścicieli nieruchomości do zabezpieczenia terenu wokół wybudowanej wiaty - szopy na maszyny rolnicze przed dostępem osób trzecich poprzez wywieszenie tablic ostrzegawczych (Teren budowy wstęp wzbroniony). W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2019 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], po uprzednim zawiadomieniu pisemnym, przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości położonej w m. [...], działka nr ew. gr. [...] Przeprowadzenie kontroli było zainicjowane pismem Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r., dotyczącym ustalenia, w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, że na ww. działce (w miejscu planowanej inwestycji) zlokalizowany jest budynek (obiekt) budowlany. Podczas kontroli ustalono, że inwestor, tj. skarżąca, w latach ok. 2010 – 2011 r., wybudowała wiatę - szopę na maszyny rolnicze. Wiata została wybudowana z wykorzystaniem konstrukcji murowanej istniejących budynków gospodarczych tj. na ścianach zostały oparte kratownice, które po drugiej swojej stronie na ich rozpiętości są podparte słupami stalowymi. Konstrukcję wiaty - szopy na maszyny rolnicze stanowią wyłącznie elementy stalowe; słupy konstrukcyjne stalowe, kratownice stalowe, płatwie stalowe, blacha trapezowa pokrycie dachu. Obiekt jest trwale połączony z gruntem, słupy na których oparta jest kratownica są wbetonowane w stopach fundamentowych. Gabaryty przedmiotowego obiektu wynoszą 8,61m szerokości i 17,42 długości. Wysokość odpowiednio 4,13m i 5,27m. Inwestor rozpoczął budowę przedmiotowej wiaty - szopy na maszyny rolnicze bez wymaganych prawem decyzji administracyjnych. Wykonany zakres robót został opisany w protokole i udokumentowany fotograficznie. Organ wyjaśnił, że ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego wskazuje jakie obiekty i roboty budowlane są zwolnione z posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiotowej budowy opisanej powyżej nie można zaliczyć do tego katalogu. Trzeba przy tym zaznaczyć, że katalog ten ma charakter zamknięty i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Obowiązkiem organu jest ustalenie czy w stosunku do wykonanych robót w wyniku których budowany jest obiekt o wymiarach jw. wykonany w warunkach samowoli budowlanej można odstąpić od wydania nakazu rozbiórki i umożliwić jego legalizację. W sytuacji kiedy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przedłożenie dokumentów zgodnie z art. 48 ust. 5 traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zakończeniem wszystkich robót związanych z wybudowana wiatą. Organ wskazał, że jak wynika z treści wniosku Burmistrza [...] na przedmiotowym terenie nie występuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w miejscu już istniejącej wiaty wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ustawodawca przewidział, że w sytuacji prowadzonego postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 Prawa Budowlanego organ może zweryfikować kwestie związane z planowaniem przestrzennym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym organ obecnie jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego umożliwiającego legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych - wybudowanie wiaty po spełnieniu określonych tym przepisem obowiązków. Organ wyjaśnił również, że następstwem przedłożenia dokumentów o jakich mowa w niniejszym postanowieniu i braku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane będzie ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, którą nalicza się na podstawie przepisów dotyczących kar zawartych w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przykładowo opłata legalizacyjna dla budynku służącego gospodarcze rolnej jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko - składowe kategoria obiektu II (załącznik do ustawy) stanowi iloczyn stawki (s) podwyższonej pięćdziesięciokrotnie, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), co stanowi [...]zł x 1 x 1 = [...] zł. Zatem w przypadku wypełnienia obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej, kolejnym krokiem będzie uiszczenie w kwocie [...]tys. zł opłaty legalizacyjnej. W przypadku niespełnienia, któregoś z obowiązków nałożonych w trakcie przeprowadzania procedury legalizacyjnej tj. nieprzedłożenia określonych dokumentów, braku usunięcia w nich nieprawidłowości lub nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części. Skarżąca, pismem z dnia [...] lipca 2019 r., wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji, wnosząc o umorzenie w całości lub w części opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł lub o rozłożenie opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł na raty. Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2c Prawa budowlanego i wskazał, że skoro przedmiotowy obiekt przekracza wartości określone w przepisie pozwalającym na wybudowanie obiektu bez pozwolenia, do jego budowy wymagana była decyzja - pozwolenie na budowę. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie została wydana – organ I instancji właściwie zastosował w niniejszej sprawie procedurę wynikającą z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosowanie przepisów prawa budowlanego, w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy, nie zawsze będzie wymagało wydania nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego. Aby móc skorzystać ze wskazanego w art. 48. ust. 2 Prawa budowlanego trybu, muszą zostać łącznie spełnione następujące przesłanki: obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (m. in. miejscowy plan), obiekt nie narusza przepisów (w szczególności techniczno - budowlanych) w zakresie, który uniemożliwiałby doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Przez to niewypełnienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek, uniemożliwia wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu II instancji, zasadnie w pkt 1 rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu budowlanego. Wynika to z zapisów ustawy, bowiem nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 ustawodawca nie zastrzegł tak, jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy więc przyjąć, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania, z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto, skoro działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to organ I instancji prawidłowo wskazał konieczność przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz szczegółowo wskazał jakie dokumenty należy jeszcze przedłożyć. Zatem, w sprawie prawidłowo nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia wskazanych w petitum postanowienia dokumentów. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że postępowanie legalizacyjne charakteryzuje się tym, że jest dobrowolne (nie przymusowe) więc warunkiem jego pozytywnego dla strony przeprowadzenia jest wykonanie w terminie nałożonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, w przeciwnym razie organ ten zobowiązany będzie do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego Skarżąca, pismem z dnia [...] września 2019 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie organu odwoławczego, zarzucając wydanie go z naruszeniem art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie wybudowania wiaty. Pismem z dnia [...] października 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zasadność wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych, przedłożenie dokumentów i zabezpieczenie terenu. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że zgodnie z wynikami przeprowadzonej przez organ kontroli obiektu budowlanego na terenie działki o nr ewidencyjnym gruntu [...], położonej w [...], przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2019 r., obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie - wiata została wybudowana ok. 2010-2011 r. z wykorzystaniem konstrukcji murowanej istniejących budynków gospodarczych tj. na ścianach zostały oparte kratownice, które po drugiej stronie na ich rozpiętości są podparte słupami stalowymi. W protokole zamieszczono także informację, że konstrukcję wiaty - szopy na maszyny rolnicze stanowią wyłącznie elementy stalowe, słupy konstrukcyjne stalowe, kratownice stalowe, płatwie stalowe, blacha trapezowa stanowi pokrycie dachu. Wiata została wybudowana z wykorzystaniem konstrukcji murowanej istniejących budynków gospodarczych tj. na ścianach zostały oparte kratownice, które po drugiej swojej stronie na ich rozpiętości są podparte słupami stalowymi. Konstrukcję wiaty - szopy na maszyny rolnicze stanowią wyłącznie elementy stalowe; słupy konstrukcyjne stalowe, kratownice stalowe, płatwie stalowe, blacha trapezowa pokrycie dachu. Obiekt jest trwale połączony z gruntem, słupy na których oparta jest kratownica są wbetonowane w stopach fundamentowych. Gabaryty przedmiotowego obiektu wynoszą 8,61m szerokości i 17,42 długości. Wysokość odpowiednio 4,13m i 5,27m. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§ 1). W rozpoznawanej sprawie, materiał dowodowy organ uzyskał na podstawie zeznań skarżącej. Wykonany zakres robót został opisany w protokole i udokumentowany fotograficznie. Czynności kontrolne oraz sporządzenie protokołu wykonano w obecności skarżącej, która podpisała sporządzony protokół. W ocenie Sądu, podjęte przez organ czynności pozwoliły na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy a materiał ten został zebrany w sposób wyczerpujący. Mając powyższe na względzie, wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ustawodawca wymienia natomiast obiekty, co do których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Są to w szczególności: - obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w postaci parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a), - wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2, przy czym obiekt taki wymaga, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej), - wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2c). Powierzchnia zabudowy obiektu posadowionego przez skarżącą w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z przytoczonymi ustaleniami kontroli, wynosi 149,98m2. W sposób wyraźny przekracza więc dopuszczalną powierzchnię zabudowy dla obiektów niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że uzyskanie pozwolenia, zgodnie z regułą z art. 28 ust. 1, było konieczne. Z powyższych względów, biorąc pod uwagę także oświadczenie skarżącej, która przyznała, że nie posiada pozwolenia na budowę, prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej było zasadne. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku wybudowania przez inwestora obiektu budowlanego bez uprzedniego dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub jego zgłoszenia, obiekt taki winien zostać rozebrany. W przypadku natomiast spełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, możliwym jest zalegalizowanie obiektu. W ocenie Sądu, słusznie organ przyjął, że możliwym jest zalegalizowanie omawianego obiektu. Trafnie organ zauważył, że skoro w sprawie prowadzone było postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, teren ten nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy nie wynika również by obiekt naruszał przepisy, w tym techniczno-budowlane. Wobec powyższego, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, organ zasadnie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. W braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, koniecznym było nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowalnego) oraz dokumentów wskazanych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tj. czterech egzemplarzy projektu budowalnego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ, nakazując dopełnienie ww. obowiązków działał więc w oparciu o przepisy prawa. Brak jest więc podstaw do kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia. W końcowej części decyzji, organ I instancji wskazał skarżącej wysokość opłaty legalizacyjnej, jaka wynika z obowiązujących przepisów dla obiektu, który jest przedmiotem postępowania. Skarżąca podnosi natomiast, że kwota ta jest nieadekwatna do poczynionej przez nią samowoli budowlanej. Wskazać jednak należy, że zasadniczo, obiekty wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, podlegają rozbiórce. Wynika to wprost z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednak organ nadzoru budowlanego, przed orzeczeniem rozbiórki, ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym w pierwszej kolejności organ powinien zbadać, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero jeśli powyższe ustalenia są pozytywne, organ nadzoru budowlanego może przejść do procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt: II SA/Łd [...], LEX nr 2734303). Stwierdzić więc należy, że skarżąca nie ma obowiązku skorzystać z zaistniałej możliwości legalizacji obiektu. Zdaniem Sądu, zasadnym było pouczenie przez organ o dalszych etapach postępowania legalizacyjnego, już na jego początku. Zgodnie bowiem z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nadto, jak wynika z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stwierdzić więc należy, że poinformowanie skarżącej o przewidywanej wysokości opłaty, w przypadku skorzystania przez nią z zaistniałej możliwości legalizacji obiektu, było zasadne. W tym stanie rzeczy, wobec niestwierdzenia przez Sąd w badanej decyzji naruszeń prawa mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, wniesiona skarga podlega oddaleniu, stosowanie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).