II SA/Po 933/17

Dnia 21 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 roku sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2017 roku nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę Na wniosek M. M., J. J. i R. N. wszczęto postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w P., nad jeziorem [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obr. [...], ark. mapy [...], działka nr [...], odpowiadającej dawnej parceli nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Starosta P., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako K.p.a.") oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 oraz art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121) odmówił M. M., J. J. i R. N. zwrotu nieruchomości, stanowiących własność M. P., położonych w P., zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako: obręb G., arkusz mapy [...], działka nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że nieruchomość położona w P. przy byłej ulicy [...], między jeziorem [...], a torem kolejowym trasy P. – W., zapisana w księdze wieczystej P. – [...] tom [...], karta [...] jako własność R. J., stanowiła przed rozpoczęciem działań wojennych grunt budowlany. W okresie II wojny światowej zajęta została przez władze okupacyjne pod zieleń publiczną okalającą sztuczne jezioro. W związku z tym, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana – zakrzewiona przez okupanta, a poczynione przez niego nakłady stał się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa oraz, że była w dalszym ciągu użytkowana na wspomniany cel przez Wydział Ogrodów i Lasów Miejskich Gminy stoł. m. P., wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie przepisów dekretu z dnia 07 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 (Dz .U. nr [...], poz. 1380) – z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej. Decyzją z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1220 m2, zapisanej w księdze wieczystej P. - [...] tom [...] karta L. [...], jako własność nominalna R. J.. Następnie orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1956 r., Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. ustalono odszkodowanie za w/w nieruchomość w kwocie [...]zł. Na podstawie ewidencji gruntów ustalono, że wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa parcela nr [...] odpowiada działce nr [...], z arkusza mapy [...], obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] jako własność M. P.. W toku postępowania ustalono ponadto, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego następcami prawnymi właścicieli przedmiotowej nieruchomości są J. J., M. M. i R. N.. W toku postępowania administracyjnego ustalono również okoliczności związane z innymi postępowaniami administracyjnymi dotyczącymi przedmiotowej nieruchomości w zakresie dotyczącym jej uwłaszczenia. W części prawnej uzasadnienia wskazano, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosowanie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie znajdą również zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, ze obecna działka nr [...], z arkusza mapy [...], obręb G. (odpowiadająca dawnej parceli nr [...]) została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i do dnia wydania decyzji wykorzystywana jest na ów cel (tj. pod zieleń publiczną oraz sztuczne jezioro). Od decyzji powyższej wniosła odwołanie J. J., podnosząc, że Starosta P. wydając przedmiotową decyzję naruszył przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami "poprzez przyjęcie, że zieleń publiczna i sztuczne jezioro stanowią cel publiczny w rozumieniu ustawy". Ponadto odwołująca się zarzuciła "dokonanie ustaleń przez organ w oderwaniu od zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez okupantów niemieckich w okresie II wojny światowej, podczas gdy nie zostało to ustalone w toku postępowania administracyjnego". Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do treści art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji wskazał, że w świetle powołanego przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbędność wywłaszczonej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu, w związku z czym organ orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości musi, przy zastosowaniu reguł wynikających z przepisów art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta przez beneficjenta. Organ II instancji powołał się nadto na treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1650/99, w którym stwierdzono, że o tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. W dalszym ciągu wywodu organ II instancji podkreślił, że kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przepis art. 216 wskazanej ustawy enumeratywnie wymienia przypadki, w których możliwe jest wnioskowanie o zwrot nieruchomości przejętych i nabytych przez Skarb Państwa. Nadto w uzasadnieniu powołano się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07), w którym przesądzono, że brak jest prawnych przeszkód do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami także do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Podsumowując Wojewoda wskazał, że prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie służy ustaleniu czy zrealizowano cel wywłaszczenia, co skutkowało koniecznością zbadania czy Starosta P. prawidłowo uznał, że w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynikało z przyjęcia poglądu, że wskazany dekret ma charakter ustawy wywłaszczeniowej. W ocenie Wojewody zebrany materiał dowodowy pozwala ocenić cel wywłaszczenia oraz czy został on zrealizowany. W ocenie organu II instancji bezspornym jest, że na obecnej działce nr [...], z arkusza mapy [...], obręb G., odpowiadającej dawnej parceli nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na decyzję Wojewody wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę J. J.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zieleń publiczna i sztuczne jezioro stanowią cel publiczny w rozumieniu ustawy; II. dokonanie ustaleń przez organ w oderwaniu od zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez okupantów niemieckich w okresie II wojny światowej, podczas gdy nie zostało to ustalone w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że tworzenie zieleni publicznej i jezior nie znajduje się w katalogu enumeratywnie wyliczonych przypadków wywłaszczenia nieruchomości, a w konsekwencji skoro wywłaszczenie nieruchomości było niedopuszczalne należy przyjąć, że nieruchomość stała się zbędna dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem skarżącej organ nie wykazał ponadto, że zajęcie nieruchomości nastąpiło w okresie od 1 września 1939 roku do 9 maja 1945 roku, a ustalenia w tym zakresie poczynione zostały w oparciu o okoliczności, które nie mogą być wystarczające dla wywiedzenia tezy, która legła u podstaw decyzji wydawanych przez organy I i II instancji. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia odmowy zwrotu nieruchomości, stanowiących własność M. P., położonych w P., zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako: obręb G., arkusz mapy [...], działka nr [...]. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami enumeratywnie wymienia przypadki, w których możliwe jest wnioskowanie o zwrot nieruchomości przejętych i nabytych przez Skarb Państwa. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, wynika, że brak jest prawnych przeszkód do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami także do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Oznacza to, że nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 07 kwietnia 1948 r. mogła zostać zwrócona dotychczasowym właścicielom lub ich spadkobiercy przy spełnieniu warunków, o jakich mowa w art. 136 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak, zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do treści art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak zasadnie podniósł Wojewoda, w świetle powołanego przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbędność wywłaszczonej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu, w związku z czym organ orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości musi, przy zastosowaniu reguł wynikających z przepisów art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta przez beneficjenta. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że nieruchomość położona w P. przy byłej ulicy [...], między jeziorem [...], a torem kolejowym trasy P. – W., zapisana w księdze wieczystej P. – Jeżyce tom [...], karta [...] jako własność R. J., stanowiła przed rozpoczęciem działań wojennych grunt budowlany. W okresie II wojny światowej zajęta została przez władze okupacyjne pod zieleń publiczną okalającą sztuczne jezioro. W związku z tym, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana – zakrzewiona przez okupanta, a poczynione przez niego nakłady stał się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa oraz, że była w dalszym ciągu użytkowana na wspomniany cel przez Wydział Ogrodów i Lasów Miejskich Gminy stoł. m. P., wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie przepisów dekretu z dnia 07 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej. Decyzją z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1220 m2, zapisanej w księdze wieczystej P. - [...] tom [...] karta L. [...], jako własność nominalna R. J.. Następnie orzeczeniem z dnia 30 kwietnia 1956 r., Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. ustalono odszkodowanie za w/w nieruchomość w kwocie [...]zł. W ocenie organów obecna działka nr [...], z arkusza mapy [...], obręb G. (odpowiadająca dawnej parceli nr [...]) została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i do dnia wydania decyzji wykorzystywana jest na ów cel (tj. pod zieleń publiczną oraz sztuczne jezioro). Skarżąca nie zgadza się z powyższym stanowiskiem podnosząc, że po pierwsze, nie wyjaśniono, czy przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez okupantów niemieckich w okresie II wojny światowej oraz wadliwe przyjęcie, że zieleń publiczna i sztuczne jezioro stanowią cel publiczny w rozumieniu ustawy. W tym miejscu należy zauważyć, że Sądowi wiadome jest z urzędu, że skarżąca starała się wyeliminować z obrotu prawnego, w trybie stwierdzenia nieważności, decyzję z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1220 m2, zapisanej w księdze wieczystej P. - Jeżyce tom [...] karta [...], jako własność nominalna R. J.. Zainicjowane przez nią postępowanie było przedmiotem kontroli m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w prawomocnym wyroku z dnia 14 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2837/13, odniósł się do kwestii, będących również przedmiotem niniejszego sporu. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że budowa Jeziora [...] przez wojska okupacyjne jest faktem historycznym. Co więcej, Sąd w niniejszym składzie orzekającym zwraca uwagę, że zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość istotnie została przejęta przez okupantów niemieckich w okresie II wojny światowej. Wskazuje na to dokument – wniosek R. J. z dnia [...] maja 1945 r. o wprowadzenie w posiadania nieruchomości (k. 140 akt administracyjnych). W odpowiedzi wskazano, że na dzień [...] sierpnia 1945 r. przedmiotowa działka została już zalesiona pod Lasy Miejskie (k. 138 akt administracyjnych). Przyjąć więc należało, że niewątpliwie przedmiotowa nieruchomość została zajęta jeszcze w czasie drugiej wojny światowej. Jeżeli chodzi o zarzut braku realizacji celu publicznego, wskazać należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu nieruchomości R. J. stanowiły przepisy art. 1 i 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu wywłaszczenie nieruchomości przewidziane w tym przepisie było dopuszczalne wówczas, gdy spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1), tj.: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu, 3) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Sąd w całości akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanym powyżej wyroku z dnia 14 września 2015 r., że jezioro [...] było częścią większego założenia, jakim było urządzenie w rejonie M. P. wielohektarowego obszaru zieleni miejskiej. Tak określony cel wywłaszczenia niewątpliwie mieścił się w celach użyteczności publicznej określonych w art. 2 pkt 1 a – f dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945. Powiązanie wywłaszczonej nieruchomości, w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, z jednym z celów publicznych, o których mowa w ww. przepisie przesądza zaś o zgodności wywłaszczenia z ówcześnie obowiązującym prawem, niezależnie od występowania ewentualnych nieścisłości terminologicznych, jak również przesądza o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Fakt, że nieruchomość objęta wnioskiem została zagospodarowana pod teren zieleni miejskiej oraz jeziora jest bowiem niezaprzeczalny. Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, że w sprawie nie została spełniona przesłanka braku realizacji celu wywłaszczenia, warunkująca możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.