II SA/Po 935/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] nałożył na T. M. obowiązek jednorazowej zapłaty kwoty 348.892,- zł tytułem wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...],[...] oraz [...],[...],[...],[...] położonej w obrębie ewidencyjnym 041 – K. w K., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzję przesłano T. M. na adres: "Korespondencja dla P.T. M., Biuro Księgowe A. H., ul. M. 17, [...] K.". Decyzja ta została odebrana pod tym adresem w dniu 15 kwietnia 2014 r. Odbiór został potwierdzony pieczątką "Biuro Rachunkowe A. H. [...]" i nieczytelnym podpisem. Dnia w dniu 2 maja 2014 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynęło odwołanie T. M. od powyższej decyzji. Pismem z dnia 9 maja 2014 r., adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i przesłanym do wiadomości T. M., Prezydenta Miasta K., poinformował, iż odwołanie nie zostało podpisane przez stronę, a ponadto zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Pismem dnia 16 maja 2014 r. T. M. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2014 r. nr [...]. Wnioskodawca podniósł, iż w okresie od 24 kwietnia do 12 maja 2014 r. był obłożnie chory na zapalenie płuc. Choroba uniemożliwiła mu jakąkolwiek aktywność i normalne funkcjonowanie. Z tej też przyczyny nie mógł dopilnować terminowego wniesienia odwołania. Odwołanie bez podpisu wniósł jego pracownik, który je przygotował i wysłał. T. M. zaznaczył, iż nie można mu zarzucić choćby lekkiego niedbalstwa. Wyjaśnił, także iż nie posiadając w domu dokumentacji dotyczącej niniejszej sprawy, a co za tym idzie mając wątpliwość co do dnia w którym upływa termin do jego wniesienia w dniu 28 kwietna 2014 r. skontaktował się telefonicznie z pracownikiem Urzędu Miasta w K., uzyskując informację, iż rzeczony termin upływa z dniem 30 kwietnia 2014 r. Nie był tego wówczas w stanie zweryfikować, a uzyskaną informację potraktował jako pewnik, wierząc w rzetelność i uczciwość urzędnika. Okoliczność ta, obok choroby, także stanowi przesłankę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2014 r., znak: [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ po przytoczeniu przesłanek uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym stwierdził, iż T. M. nie uprawdopodobnił, aby zaistniały okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania przez niego czynności w przewidzianym terminie. Zdaniem Kolegium choroba odwołującego nie stanowiła przeszkody uniemożliwiającej złożenie odwołania w terminie, bowiem jak sam wskazał we wniosku o przywrócenie terminu odwołania, nie był co prawda w stanie osobiście dokonać czynności związanych z odwołaniem, jednakże zlecił przygotowanie odwołania swojemu pracownikowi. W niniejszej sprawie odwołujący miał wprawdzie zalecone leżenie w łóżku, jednak był w stanie komunikować się z otoczeniem i zlecił pracownikowi przygotowanie odwołania, tym samym powinien zadbać o to, żeby pracownik złożył je w terminie. Ponadto z wniosku przywrócenie terminu wynika, iż to nie choroba lecz nieprawidłowe ustalenie terminu do złożenia odwołania było przyczyną spóźnienia. Odwołujący nie uprawdopodobnił również tego, że rozmawiał z pracownikiem urzędu na temat sposobu i terminu do wniesienia odwołania. Organ I instancji w piśmie z dnia 22 maja 2014 r. potwierdził, iż odwołujący rzeczywiście kontaktował się z pracownikiem Wydziału Geodezji i Kartografii. Wskazał, iż chodziło wyłącznie o kwestie ustalenia daty odbioru decyzji oraz określenia daty jej ostateczności. Organ I instancji dodał, iż stosowne pouczenie o sposobie wniesienia odwołania zostało zawarte w decyzji. W związku z tym należy założyć, że pracownik T. M. przygotowujący rzeczone odwołanie dysponował całą dokumentacją w sprawie, w tym decyzją Prezydenta zawierającą prawidłowe pouczenie, zatem ustalenie terminu do złożenia odwołania nie powinno nastręczać żadnych trudności. Skargę na powyższą decyzję wniósł T. M. podnosząc, iż od 24 kwietnia 2014 r. do 12 maja 2014 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim z uwagi na zapalenie płuc. Zgodnie z zaleceniami lekarza przez cały okres rekonwalescencji konieczne było leżenie w łóżku, co wynika z załączonej do wniosku o przywrócenie terminu dokumentacji medycznej. Nie był więc w stanie nadzorować, czy też prowadzić jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Podnosił, iż pracownik, który to odwołanie przygotował i wniósł, uczynił to bez jego wiedzy, gdyż jego stan zdrowia, nie pozwalał mu na jakąkolwiek aktywność. Zatem niezasadny jest zarzut podniesiony przez SKO w K., iż nie dopilnował wniesienia odwołania w terminie, gdyż z przyczyn obiektywnych nie mógł tego dopilnować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należało uchylić zaskarżone postanowienie, chociaż nie z powodów podniesionych w skardze. Doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania odwołania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza, postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu między innymi ustalenie czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie wspomnianych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, a tylko postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej, niemniej organ może przywrócić, na wniosek strony, termin do wniesienia odwołania jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w art. 58 K.p.a. Rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu wymaga w pierwszej kolejności ustalenie przez organ czy termin do dokonania czynności, w tym wypadku do wniesienia odwołania, został faktycznie uchybiony. W innej sytuacji wniosek taki jest bezprzedmiotowy. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia ogłoszenia lub od dnia doręczenia decyzji stronie w postaci i w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym, czyli zgodnie z przepisami art. 39-49 K.p.a. W sytuacji, w której decyzja nie została doręczona bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów K.p.a. traktujących o doręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, że rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania. Jedynie bowiem prawidłowe doręczenie - a więc z zachowaniem zasad przewidzianych w K.p.a. - może wywołać przewidziany prawem skutek. Inny słowy, aby przesądzić kwestię, czy odwołanie zostało złożone w terminie, należy znać datę doręczenia decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i ustalić czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym. Jeżeli doręczenie nie może być uznane za doręczone ze skutkiem prawnym, to nie rozpoczyna się dla strony bieg terminu do złożenia odwołania. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie. Dopiero przesądzając kwestię skuteczności doręczenia stronie przesyłki z decyzją, organ może przejść do następnego etapu, tj. do etapu badania terminu, w jakim strona może wnieść odwołanie od decyzji. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie sprostał powyższym wymaganiom, nie poczynił bowiem jakichkolwiek ustaleń odnośnie skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 10 kwietnia 2014 r. Organ nie wskazał na jakiej podstawie uznał, iż dokonane w dniu 15 kwietnia 2014 r. doręczenie decyzji na adres: "Korespondencja dla P.T. M., Biuro Księgowe A. H., ul. M. 17, [...] K." należy uznać za skuteczne. Zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (§ 2). Z przywołanych regulacji wynika, iż co do zasady adresatem doręczeń jest strona postępowania. Nie ma przy tym znaczenia czy strona jest osobą fizyczną, osobą prawną, czy też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, a także czy postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony, czy też z urzędu. Dopiero w sytuacji, w której strona działa przez przedstawiciela lub pełnomocnika pisma winny być doręczane temu przedstawicielowi lub pełnomocnikowi. Z kolei zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Art. 43 K.p.a. stanowi natomiast, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z przywołanych powyżej regulacji jasno wynika, że co do zasady pisma winny być doręczane bezpośrednio adresatowi, a przyjęty w art. 43 K.p.a. tryb doręczenia pism stanowi wyjątek od zasady doręczania bezpośredniego. Wyjątkowy charakter tego uregulowania prowadzi do wniosku, że nie jest dopuszczalne interpretowanie tego przepisu w sposób rozszerzający. Z treści art. art. 43 K.p.a. wynika jednoznacznie, że skorzystanie w sposób skuteczny z określonego w nim trybu doręczenia wymaga spełnienia łącznie trzech wskazanych w nim warunków, którymi są: - nieobecność adresata w momencie doręczania pisma, - przyjęcie pisma osobiście za pokwitowaniem dorosłe osoby wymienione w tym przepisie, z zachowaniem kolejności w nim podanej tj. domownika, sąsiada lub dozorcę domu, - zobowiązanie się przez te osoby do oddania pisma osobiście adresatowi. Ponadto art. 43 wymaga, aby o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadomić adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Zaznaczyć należy, iż doręczenie zastępcze, przewidziane w art. 43 K.p.a., odnosi się tylko do doręczania pism adresatowi w miejscu jego zamieszkania. Przepisy prawa nie przewidują doręczenia zastępczego w miejscu pracy, które winno zawsze nastąpić do rąk adresata (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 620/06, dostępny w CBOSA). Konsekwentnie należy zatem uznać, że art. 43 K.p.a. nie odnosi także do sytuacji, w których doręczenie następuje zgodnie z art. 42 § 2 bądź § 3 K.p.a. Podkreślić należy, iż art. 42 § 3 K.p.a. bezwzględnie wymaga osobistego odbioru pisma przez adresata. Przepis ten posługuje się bowiem zwrotem "gdzie się adresata zastanie". Nie zastanie zatem adresata w takim przypadku czyni niemożliwym doręczenie na podstawie art. 42 § 3 K.p.a. W tym miejscu wskazać trzeba na stosowne regulacje ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529). Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa pocztowego przesyłkę pocztową doręcza się adresatowi pod adresem wskazanym na przesyłce. Przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia między innymi pełnomocnikowi adresata upoważnionemu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych lub na podstawie pełnomocnictwa pocztowego: a) pod adresem wskazanym na przesyłce pocztowej, przekazie pocztowym lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej, b) w placówce pocztowej (ust. 2 pkt 2 art. 37), a także kierownikowi jednostki organizacyjnej lub osobie fizycznej przez niego upoważnionej, jeżeli adresatem przesyłki pocztowej jest osoba fizyczna przebywająca w jednostce, w której ze względu na charakter tej jednostki lub powszechnie uznawany zwyczaj doręczenie przesyłki adresatowi jest znacznie utrudnione lub niemożliwe (art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo pocztowe). Rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien był wyjaśnić, jaki sposób doręczenia na gruncie kontrolowanej sprawy miał zastosowanie. Jak wskazano wcześniej przesyłka zawierająca decyzję Prezydenta Miasta K. decyzja z dnia 10 kwietnia 2014 r. została przesłana na adres: "Korespondencja dla P.T. M., Biuro Księgowe A. H., ul. M. [...], [...] K.", a z potwierdzenia odbioru nie wynika jednoznacznie kto odebrał tak zaadresowaną przesyłkę. Widniejąca na tym potwierdzeniu pieczątka Biura Rachunkowego A. H., wskazuje, iż przesyłkę tę odebrała A. H., choć wobec nieczytelności podpisu widniejącego pod tą pieczątką nie można wykluczyć, iż odbioru dokonała inna osoba np. pracownik tego biura. Z treści potwierdzenia odbioru tej decyzji oraz z treści samej decyzji jak też wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wynika, iż doręczenie to nie nastąpiło w miejscu zamieszkania skarżącego, który mieszka pod adresem ul. J. R. 46, K.. Wyklucza to ewentualne uznanie, iż doręczenie to miało miejsc doręczenia zastępczego w trybie art. 43 K.p.a. Ponadto nadesłane do Sądu wraz ze skargą, akta administracyjne nie zawierają jakiegokolwiek wniosku T. M. o przesyłanie kierowanej do niego korespondencji na adres : "Biuro Księgowe A. H., ul. M. 17, [...]K.". W aktach brak jest też jakiegokolwiek pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego do reprezentowania go w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a w tym do odbioru korespondencji. Powyższe okoliczności nie pozwalają, bez dokonania stosowanego postępowania wyjaśniającego, ustalić czy i kiedy doszło do prawidłowego doręczenia T. M. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 kwietnia 2014 r., a tym samym czy i kiedy rozpoczął się dla skarżącego bieg terminu do wniesienia odwołania. Oceniając czy doręczenie to zostało dokonane skutecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powinno mieć także na uwadze, iż skarżący nie może ponosić ujemnych skutków nieprawidłowego doręczenia decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1989 r., sygn. akt IV SA 455/89, dostępny w CBOSA). Jak trafnie wskazuje się bowiem w orzecznictwie nie na stronie postępowania, lecz na organie administracji ciąży obowiązek wykazania faktu doręczenia decyzji, jak i terminu doręczenia. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie muszą być interpretowane na korzyść strony (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 927/96, dostępny w CBOSA). Nie sposób także wykluczyć, że zaadresowana do skarżącego decyzja została odebrana przez jego pełnomocnika upoważnionego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych lub na podstawie pełnomocnictwa pocztowego (art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa pocztowego). Organ powinien zatem poczynić ustalenia także i w tym zakresie. Reasumując zaskarżone postanowienie z dnia 16 czerwca 2014 r. uznać należy za wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 i 77 K.p.a. nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności ustalenia czy skarżącemu skutecznie doręczona została decyzja organu I instancji, a jeśli tak to kiedy. Naruszenie to niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik postępowania, albowiem dopiero poczynienie kompletnych ustaleń faktycznych i odniesienie się do całości zebranego materiału dowodowego pozwoli na prawidłowe ustalenie, czy w sprawie doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć jednocześnie należy, iż nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja podnoszona przez T. M. w skardze. Zauważyć bowiem trzeba, że organ procedując w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, orzeka w oparciu o wniosek strony, w tym w szczególności o przedstawione w tym wniosku okoliczności uprawdopodobniające brak winy strony w uchybieniu terminu. Co za tym idzie podniesienie przez stronę w skardze, iż przebieg wydarzeń był faktycznie inny niż przedstawiony we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w tym w szczególności zmiana stanowiska, co do tego czy osoba faktycznie składająca odwołanie działała na polecenie T. M. (tak we wniosku o przywrócenie terminu), czy też bez jego wiedzy i woli (tak w skardze) nie mogło stanowić podstawy dla uchylenia zaskarżonego postanowienia, bowiem oparcie się przez organ na treści wniosku skarżącego nie stanowi naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. będzie wydanie rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień. W szczególności organ, mając na względzie wyżej przytoczone uwagi winien ustalić czy doręczenie decyzji organu I instancji z dnia 10 kwietnia 2014 r. i kierowanej do skarżącego T. M. miało charakter skutecznego doręczenia w rozumieniu przepisów K.p.a. Poczynione ustalenia organ winien wyartykułować w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.