II SA/Po 935/17

Dnia 11 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi E. G. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] maja 2017 roku znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257, dalej k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 poz. 935) po rozpatrzeniu zażalenia E. G. (dalej: skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: PINB) z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], którym organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygn. [...] w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu na działce nr 1 zlokalizowanej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. L. zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. zostało przez PINB umorzone w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu na działce F. B. nr 1 zlokalizowanej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. L. (dalej: ROD [...]). Decyzja stała się ostateczna [...] lipca 2016r. Skarżący nie był uznany za stronę tego postępowania i decyzja ta nie została mu doręczona. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., skarżący m.in. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą [...] w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu na działce nr 1, zlokalizowanej na terenie ROD "[...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. organ nadzoru budowlanego I instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Postanowienie zostało uchylone przez Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących wyłączenia pracownika. Ponownie rozpatrując sprawę postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. ([...]) PINB dla powiatu [...] na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że skarżący wznowienie postępowania opiera o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się odwołanie skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r., z którego wynika, iż o decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone pod sygnaturą [...] skarżący dowiedział się z pisma organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r., które odebrał w dniu [...] lipca 2016 r. Wobec powyższego miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją, zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a., upłynął dla niego w dniu [...] sierpnia 2016 r. E. G. wniósł o wznowienie przedmiotowego postępowania dopiero w dniu 28 listopada 2016 r. w związku z czym organ uznał, iż skarżący uchybił terminowi wskazanemu w przepisach prawa. W konsekwencji powyższego organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą [...] zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. co uzasadniało odmowę wznowienia postępowania bez badania merytorycznych przesłanek podania o wznowienie. Na w/w postanowienie skarżący wniósł zażalenie, w którym twierdził m.in., że organy PINB nie wykazały z jakich przyczyn dopuściły samowolę na działce nr [...] przez F. B. jako legalną, mimo przekroczenia jej dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Skarżący podał, że PINB nie odniósł się do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 859/16. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zażaleniu z dnia [...] marca 2017 r. w którym zarzucał naruszenie przez PINB art. 7,8,9 i 77 kpa oraz nieuwzględnienie art. 145 § 1 pkt. 1,4,5,7 kpa. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż podanie skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. uzupełnione pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. stanowiące wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2016 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu o którym stanowi art. 148 § 2 k.p.a. W konsekwencji organ I instancji nie mógł wznowić postępowania w związku z niezaistnieniem przesłanki przedmiotowej, która umożliwiałaby merytoryczne rozpatrzenie powołanej przez wnioskodawcę przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. WWINB wskazał, że skarżący wiedział o decyzji z [...] czerwca 2016r. już co najmniej od [...] sierpnia 2016r.,składając od niej odwołanie. Organ dodał, że PINB wyeliminował nieprawidłowości, które zostały wskazane w postanowieniu WWINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zarzucił: - wadliwe stosowanie przepisów prawa i bezprawne powoływanie się na lata osiemdziesiąte, które nie mogą być stosowane w niniejszej sprawie; - pomijanie go jako strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym samowoli na działce nr [...] w ogrodzie nr ewidencyjny [...] "[...]", którego to gruntu jest on współposiadaczem i stanowi jedną wspólną księgę wieczystą KW nr [...], brak jest podziału fizycznego niniejszej nieruchomości - pomijanie protokołów PINB, z których jasno wynika, że na działce umownej nr [...] znajduje się samowola budowlana o powierzchni 65 m2, której dopuścił się F. B.. Rozwijając zarzuty dotyczące nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu dotyczącym działki F. B. i nierówności w procesowaniu wobec F. B. i jego a także wskazując, że bezzasadnie nie został on uznany za stronę postępowania w odniesieniu do działki nr [...] wniósł o rozpoznanie jego wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów aniżeli zarzucane w skardze. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369., dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 119 pkt 3 w zw.z art. 120 p.p.s.a niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie czy organy prawidłowo odmówiły skarżącemu wznowienia postępowania od decyzji PINB z [...] czerwca 2016r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu na działce nr 1 zlokalizowanej na terenie ROD [...]. Należy wskazać, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., czyli wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ powinien zbadać m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Złożenie podania w terminie jest jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania i badane jest na etapie formalnego badania podania o wznowienie. W przedmiotowej sprawie organ uznając, że dane pismo strony jest podaniem o wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - tj. podnoszenia zarzutu, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, słusznie wskazał, że badaniu podlega w pierwszej kolejności kwestia zachowania terminu do wniesienia podania określona w art. 148 k.p.a. Słusznie również uznał, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przy czym zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. W sytuacji gdy sama strona we wcześniejszych pismach powołuje się na posiadanie wiedzy o wydaniu przez organ decyzji określonej treści uznać należy, że data tych wcześniejszych pisma jest datą od której należy liczyć termin do wniesienia podania o wznowienie i ustalać czy został zachowany. Rację miał też organ twierdząc, że w przypadku, gdy termin do wniesienia podania o wznowienie nie został zachowany wydawane jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) i organ nie odnosi się do merytorycznych zarzutów czy innych zastrzeżeń wskazywanych w podaniu. Rozważania skarżącego dotyczącego zaistniałej wg niego samowoli budowlanej na działce nr [...], czy kwestie interesu prawnego w byciu stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2016r. nie mogły być więc przedmiotem rozstrzygania przez organ ani też sąd w niniejszej sprawie na tym etapie postępowania. Takie działanie całkowicie bowiem wykraczałoby poza granice niniejszej sprawy, dotyczącej rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn formalnych. Kwestią, która w ocenie Sądu nie została przez organy dostatecznie a tym samym prawidłowo rozstrzygnięta była kwalifikacja pisma uznanego za podanie o wznowienie postępowania. Organy uznały bowiem, że podanie o wznowienie zostało złożone przez skarżącego pismem z dnia [...] listopada 2016r., uzupełnionego pismem z [...] stycznia 2017r. W zaskarżonym postanowieniu WWINB a także w poprzedzającym go postanowieniu PINB z [...] maja 2017r. organy wskazały, że o decyzji skarżący dowiedział się już [...] lipca 2016r., o czym informował w odwołaniu z [...] sierpnia 2016r. Nie wyjaśniły przy tym, czy pismo skarżącego z [...] listopada 2016r. było nowym podaniem o wznowienie, czy też uzupełnieniem podania wniesionego [...] sierpnia 2016r. Należy wskazać, że w piśmie z [...].11.2016r. skarżący zawarł warunkowy wniosek "o zastosowanie przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." jeżeli zostaną stwierdzone przesłanki o naruszeniu jego praw przez sąd administracyjny w P.. WWINB wezwał skarżącego pismem z dnia [...].12.2016r. do podania czy pismo z [...].11.2016r. dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] czerwca 2016r. ([...]) czy postępowania prowadzonego przez WWINB pod sygn. [...] zakończonego postanowieniem ostatecznym z [...].2016r. Odpowiadając na wezwanie organu I instancji w piśmie z [...] stycznia 2017r. skarżący podał, że z uwagi na pozbawienie go prawa udziału w postępowaniach nie ma możliwości wskazania, czy sprawy przez niego wymienione w piśmie z [...].11.2016r. zostały włączone pod sygn. [...], czy pod inną sprawę. Prosił więc o szczegółowe opisanie poszczególnych spraw i jak zostały one rozstrzygnięte lub do jakiej włączone, by miał możliwość precyzyjnego odniesienia się do wezwania z [...].12.2016r. Wskazał również, że na obecnym etapie postępowania wnosi o rozpoznanie obu wymienionych w wezwaniu spraw w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. lub przekazanie jego wniosku zgodnie z właściwością i kompetencją do organu właściwego w tej części lub w zakresie, w której organ uzna się za niewłaściwy. WWINB [...] stycznia 2017r. uznając pismo skarżącego z dnia [...].11.2016r. uzupełnione pismem z dnia [...].01.2017r. za podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z [...] czerwca 2016r. przekazał go do rozpoznania organowi I instancji. Kwalifikacja pism skarżącego z [...].11.2016r. i [...].1.2017r. odbyła się, w ocenie sądu z naruszenie przepisów art. 7 -9 k.p.a. wskazujących na wymóg dążenia organów do ustalenia prawdy materialnej i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także dbałości, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a także z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, które służą urzeczywistnieniu w/w zasad i zobowiązują organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, gdyż tylko takie działanie może być podstawą ustalenia całokształtu okoliczności sprawy (art. 80 k.p.a.), co przełożyło się również na braki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego (art. 107 § 3 i 125 § 3 k.p.a). Stwierdzone naruszenia w sposób oczywisty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uznając, że skarżący dopiero w piśmie [...].11.2016r. zawarł podanie o wznowienie postępowania, organy stwierdziły naruszenie terminu z art. 148 § 2 k.p.a., skutkujące odmową wznowienia postępowania. Kwalifikując pismo skarżącego z [...].11.2016r. i [...].01.2017r. jako podanie o wznowienie postępowania, organy nie uwzględniły innych pisma skarżącego w sprawie i nie wyjaśniły czy faktycznie intencją skarżącego było złożenie dopiero w tych pismach m.in. żądania wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2016r. Tym bardziej, że skarżący w piśmie z [...].11.2016r. sformułował warunkowy wniosek "o zastosowanie przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." uzależniając go od rozstrzygnięcia sądu a w piśmie [...].01.2017r. powoływał się na brak wiedzy co do sposobu rozpoznania, łączenia poszczególnych spraw. Jak wynikało z akt sprawy skarżący wnosząc o wydanie nakazu rozbiórki na działce nr 1 zlokalizowanej na terenie ROD w S. L. należącej do innej osoby składał szereg pism koncentrując się na kwestiach zaistniałej w jego ocenie samowoli budowlanej i braku dopuszczenia do udziału w sprawie prowadzonej z urzędu. Rolą organu była ich właściwa kwalifikacja i rozpoznanie w odpowiednim trybie. Powołując się na wskazywane przez skarżącego informacje o dacie powzięcia wiadomości o decyzji z [...] czerwca 2016r. w piśmie z [...] sierpnia 2016r. organy nie ustaliły, czy pismo z [...] sierpnia 2016r. było odwołaniem od decyzji z [...] czerwca 2016r., czy też właśnie podaniem o wznowienie postępowania. Okoliczność ta została zaakcentowana w wyroku tut sądu z dnia 19.01.2017r. (sygn. II S.A./Po 859/16), wydanego ale nieprawomocnego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (wyrokiem NSA z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1065/17 -dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl- oddalono skargę kasacyjną organu, a orzeczenie z dnia 19 stycznia 2017 r. stało się wobec tego prawomocne.). Z uzasadnienia wyroku wynikało bowiem, że WWINB kwalifikując pismo z [...] sierpnia 2016r. jako odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2016r. nie dokonał weryfikacji rzeczywistej woli skarżącego i nie mógł pisma skarżącego z [...] sierpnia 2016r. uznać w prosty sposób za odwołanie wniesione z przekroczeniem terminu. Winien przeprowadzić analizę wniesionego pisma w kontekście całego materiału procesowego oraz zwrócić skarżącemu uwagę na zasady dotyczące wnoszenia odwołania przez podmioty pominięte przy wydawaniu lub doręczenia decyzji I instancji. Wobec tego tylko w razie stanowczego wyrażenia przez stronę woli, by jej podanie traktować jako odwołanie organ byłby zwolniony od rozważenia charakteru podania na płaszczyźnie przepisów dotyczących wnoszenia wniosków o wznowienie postępowania. W innym wypadku pismo skarżącego z [...] sierpnia 2016r. powinno być uznane za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji PINB z [...] czerwca 2016r. i rozpoznane w tym trybie. Brak ustalenia charakteru pisma z [...] sierpnia 2016r. w sposób istotny wpływa na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie budząc wątpliwości w zakresie przyjęcia przez organy, że wznowienie postępowania zostało zainicjowane przez skarżącego dopiero pismem z [...].11.2016r. Biorąc pod uwagę powyższe, organy winny dokonać prawidłowej kwalifikacji pisma z [...].11.2017r. uzupełnionego pismem [...].01.2017r. i wyjaśnić – po uprzednim ustaleniu charakteru pisma z [...] sierpnia 2016r.- czy stanowi ono faktycznie pierwsze podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] czerwca 2016r. czy też jest uzupełnieniem lub kolejnym pismem w sprawie zainicjowanej podaniem o wznowienie postępowania z dnia [...] sierpnia 2016r., niewymagającym osobnego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania, dokonają ustalenia rzeczywistej woli skarżącego w kontekście wnoszonych w/w pism i stosownie do ustaleń rozstrzygną sprawę. Prawidłowa kwalifikacja pisma skarżącego pozwoli nie tylko na rozstrzygnięcie zgodne z procedurą administracyjną, ale i uporządkuje prowadzone postępowania czyniąc je czytelnymi dla wszystkim zainteresowanych i zapobiegając mnożeniu zbędnych postępowań. Uwzględniają powyższe sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w wyroku.