II SA/Po 937/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm. – dalej: u.g.n.), Wojewoda (dalej również: Wojewoda; organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną przez M. P. (dalej również: Miasto) decyzję Starosty [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) z dnia [...] 2016 r. znak [...] wydaną w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] 2016 r. Starosta [...] orzekł o: I. zwrocie na rzecz G. R. w [...] części i M. J. w [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 115 m˛, dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], której własność została w księdze wieczystej wpisana na rzecz Miasta P. , II. zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie I osnowy decyzji do zwrotu na rzecz Miasta [...] następujących kwot: G. R. – do zwrotu kwoty [...]zł, M. J. – do zwrotu kwoty [...]zł, czyli łącznie [...] zł należności określonych przepisami art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy, ustalonym przez Wojewodę. Postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości wszczęto na wniosek G. R. i M. J. z dnia 2 września 2014 r. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] 2014 r. znak [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu wyżej określonej nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego Starosta [...] ustalił, że: 1) [...] O. w P. aktem notarialnym z dnia [...] 1978 r. rep. [...], nabyła na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64, z późn. zm. – dalej: u.w.n.) nieruchomość położoną w [...], dla której uprzednio prowadzona była księga wieczysta [...], tom [...], wykaz [...], objętej w dacie sprzedaży księgą wieczystą nr [...], stanowiącą tabularną własność K. N. i jego żony T. N. z domu S. – na mocy ogólnej wspólności majątkowej (faktycznie współwłasność J. D. w [...] części i I. N. w [...] części); w akcie notarialnym przywołano opinie szacunkowe rzeczoznawców do spraw nieruchomości z listy Wojewody [...], którzy ustalili "ceny odszkodowawcze" za grunty będące przedmiotem niniejszego postępowania; 2) Zakład [...] O. w P. uzyskał zgodę Urzędu [...] w P. (decyzja z dnia [...] 1977 r. znak [...]) na nabycie zabudowanej nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] z arkusza mapy nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz J. D. – celem zorganizowania tuczu przyzakładowego trzody chlewnej; nabycie nastąpiło na podstawie § 3 zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 1976 r. o możliwości przekazania organizacjom gospodarczym i instytucjom w zarząd i użytkowanie gruntów wraz z zabudowaniami celem prowadzenia [...]; 3) decyzją z dnia [...] 1989 r. znak [...] Kierownika Wydziału [...] Urzędu [...] w P. orzeczono o wygaszeniu w stosunku do D. [...] w P. prawa zarządu przedmiotowego gruntu Skarbu Państwa (działki nr [...]); w uzasadnieniu podano, że przedmiotowy grunt, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] 1984 r. przeznaczony był pod budownictwo jednorodzinne i stanowił maski budowlane przewidziane do przyłączenia do działek budowlanych oznaczonych numerami [...] – [...], będących własnością osób fizycznych; 4) D. w P. przekazała protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] 1989 r. grunt stanowiący własność Skarbu Państwa: działki nr [...] i [...], obie z arkusza mapy [...], z obrębu [...] do Wydziału [...] Urzędu [...] w P.; z księgi wieczystej nr [...] [...] wynika, że działka nr [...] stanowi nieruchomość gruntową o obszarze [...] ha. Prawo własności tej nieruchomości – na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 1995 r. Nr [...] – wpisano na rzecz Miasta [...]. Dział III i IV księgi są wolne od wpisów; 5) w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 28 października 2014 r. ustalono, że działka nr [...] stanowi nieuporządkowany teren niezabudowany, częściowo ogrodzony, porośnięty zielenią spontaniczną (chwasty, samosiejki); na działce składowane są materiały budowlane; granica wschodnia działki oraz część północna przebiega po murze z cegły, zaś granica zachodnia - wzdłuż płotu z metalowej siatki; stan działki jest zgodny z mapą zasadniczą. W obrębie przedmiotowej działki nr [...] istnieje infrastruktura telekomunikacyjna administrowana i eksploatowana przez spółkę A S.A. obejmująca [...] wybudowane około 1970r. (tj. przed wywłaszczeniem).;, 6) w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z 1975 r., który obowiązywał w latach 1975-1994, działka nr [...] należała do jednostki strukturalnej Z (jednostka szczególnego charakteru, współtworząca zielony układ strukturalny miasta). Na planie ww. działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MN – teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa niskiej intensywności, natomiast w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] [...] Rady Narodowej w P. – na terenie mieszkalnictwa rodzinnego niskiej intensywności wyznaczonym do zabudowy; 7) działka nr [...] nie była i nie jest objęta żadną umową dzierżawy czy najmu; Wydział [...] Urzędu Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie bezumownego korzystania z ww. działki; 8) J. D. z domu N. zmarła [...] 1999 r., a spadek po niej na podstawie ustawy nabyła w całości G. R. z domu D. (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] 2007 r. sygn. akt [...]); I. N. zmarła w dniu [...] 2003 r., a spadek po niej na mocy ustawy nabyła w całości M. J. (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] 2006 r. sygn. akt [...]); wobec tego G. R. i M. J. są jedynymi osobami, które mogą ubiegać się o zwrot przedmiotowej nieruchomości; 9) wartość działki nr [...] ustalił rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. w operacie szacunkowym, który został uznany przez Starostę [...] za dowód w sprawie. Wydając decyzję z dnia [...] 2016 r. orzekającą o zwrocie na rzecz G. R. w [...] części i M. J. w [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb [...], arkusz mapy [...] – o powierzchni 115 m˛, Starosta [...] uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala jednoznacznie określić cel wywłaszczenia, jak i to, czy został on zrealizowany. W ocenie organu I instancji bezspornym jest, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości spełnione zostały przesłanki zbędności wynikające z art. 137 ust. 1 u.g.n., a wynika to z udowodnienia faktu, że w terminach określonych w tym przepisie nie zorganizowano przyzakładowego tuczu trzody chlewnej na potrzeby D. [...] w P., a więc nie osiągnięto celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Starosty M. P. podniosło, że organ I instancji, wydając przedmiotową decyzję, naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Miasto w szczególności zarzuciło, że Starosta "[...] nie wskazał dokumentów, które świadczyłyby jednoznacznie, że nabycie nieruchomości przez D. [...] w P. nastąpiło w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.)". Wojewoda, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2016 r. odwołał się do treści przepisów art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 2 u.g.n., a także do stanowiska orzecznictwa, że o tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Zdaniem Wojewody istotą prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania odwoławczego jest ustalenie, czy objęta tym postępowaniem nieruchomość ma status "nieruchomości wywłaszczonej", która podlegałaby zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III u.g.n., zgodnie z przepisem art. 216 u.g.n. W tym zakresie organ podkreślił, że powołany przepis rozszerza możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 u.g.n. i następnych także na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach niemieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto, ale mogło też następować w trybie dobrowolnych umów cywilnoprawnych. Wojewoda stwierdził, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została zbyta Skarbowi Państwa aktem notarialnym aktem notarialnym z dnia [...] 1978 r. rep. [...], w trybie przepisów u.w.n., a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala określić cel wywłaszczenia oraz czy został on zrealizowany. W ocenie organu odwoławczego z materiału tego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w stosunku do nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], spełnione zostały przesłanki zbędności określone w cytowanym wyżej art. 137 ust. 1 u.g.n. Zdaniem organu bezspornym jest bowiem to, że w terminach określonych w przywołanym przepisie nie rozpoczęto prac związanych z zorganizowaniem przyzakładowego tuczu trzody chlewnej na potrzeby D. [...] w P.. Zdaniem Wojewody, mając na uwadze linię orzecznictwa sądów administracyjnych,, umowa cywilnoprawna, zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1978 r. pomiędzy Skarbem Państwa a ówczesnymi współwłaścicielami nieruchomości miała charakter jednoznacznie "wywłaszczeniowy", bowiem jeszcze przed zawarciem tego aktu nastąpiło wydanie zewnętrznych aktów administracyjnych (nabycie w przedmiotowej sprawie nastąpiło na podstawie § 3 zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 1976 r. o możliwości przekazania organizacjom gospodarczym i instytucjom w zarząd i użytkowanie gruntów wraz z zabudowaniami celem prowadzenia [...]) oraz decyzji Urzędu [...] w P. z dnia [...] 1977 r. znak [...] – czyli władczych rozstrzygnięć właściwych organów administracji państwowej, reprezentujących Skarb Państwa. Organ II instancji zaznaczył, że ma świadomość, iż wskazane akty administracyjne nie były adresowane do byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, jednakże akty te mogły sugerować, że wywłaszczenie nieruchomości jest nieuchronne. Odnosząc się do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości objętej zwrotem, Wojewoda zaznaczył, że Starosta [...], zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego w tym przedmiocie, a celem opinii wydanej przez rzeczoznawcę majątkowego było "określenie wartości nieruchomości w celu dokonania rozliczenia związanego ze zwrotem nieruchomości poprzedniemu właścicielowi" na podstawie art. 140 u.g.n. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w operacie tym "określono wartość odtworzeniową nieruchomości w stanie z daty wywłaszczenia oraz wartość rynkową nieruchomości w stanach z daty zwrotu i stanie aktualnym w dacie oszacowania (podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej)"; rzeczoznawca majątkowy przyjął łącznie 12 transakcji nieruchomościami (umowy sprzedaży gruntów o takim przeznaczeniu, jak szacowana działka) , odpowiadającym wynikom ostatecznej analizy porównawczej; w badanym zbiorze nieruchomości ustalono cenę średnią [...] zł za 1 m˛, cenę maksymalną [...] zł i cenę minimalną [...] zł. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przy uwzględnieniu wartości współczynników korygujących, rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość nieruchomości objętej zwrotem [działki nr [...] o pow. 115 m˛ jako części wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m˛], według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny, wynosi [...] zł, natomiast według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny – wynosi [...] zł. Ponadto podniósł, że w związku z działaniami prowadzonymi na nieruchomości po jej nabyciu przez Skarb Państwa stwierdzono zmniejszenie jej wartości o kwotę [...]zł. Ostatecznie Wojewoda stwierdził, że zgodnie z operatem szacunkowym aktualna wartość przedmiotowej nieruchomości [stanowiącej maskę dla terenów przyległych] wynosi [...] zł. Wojewoda stwierdził, że kompleksowa analiza wyżej ww. operatu szacunkowego nie wykazała błędów, uchybień czy nieścisłości; rzeczoznawca w sposób prawidłowy: 1) określił przedmiot, zakres i cel wyceny, 2) ustalił daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, 3) przedstawił szczegółowy opis stanu nieruchomości z daty zwrotu i z dnia wywłaszczenia, 4) określił przeznaczenie nieruchomości, a ponadto 5) przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu oraz sposobu wyceny, 6) przedstawił motywy wyboru podejścia i metody wyceny oraz 7) uzasadnił wynik wyceny. Tym samym organ odwoławczy uznał, że poddany kontroli operat szacunkowy stanowi pełnowartościowy materiał dowodowy i może stanowić podstawę do określenia wysokości zwracanego przez wnioskodawcę odszkodowania. Podnosząc, że zgodnie z treścią art. 140 ust. 2 u.g.n. wysokość należnego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie może, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu jej zwrotu, Wojewoda podzielił stanowisko Starosty co od ustalenia kwota zwrotu należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. – w wysokości [...] zł; dodał, że kwota ta została ustalona prawidłowo z uwzględnieniem waloryzacji, wskaźnika wzrostu cen i usług konsumpcyjnych za okres od 1979 r. do 2015 r., denominacji oraz zmiany wartości przedmiotowej nieruchomości Odnosząc się do zarzutów Miasta [...], Wojewoda stwierdził, że Starosta [...] w toku rozpatrywania przedmiotowej sprawy nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji podjął niezbędne czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania; służyło temu zebranie bogatego materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Rozwijając tę myśl, organ II instancji wskazał na to, że Starosta [...] wystąpił do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta [...], Archiwum Zakładowego Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P., [...] Pracowni Urbanistycznej, Sądu Rejonowego P. , P. Sp. z o.o., [...] P. S.A., E. Sp. z o.o., B S.A. oraz A. S.A. z prośbą o złożenie pisemnych wyjaśnień na okoliczność przedmiotowej sprawy oraz nadesłanie posiadanych akt archiwalnych; ponadto przeprowadzono oględziny nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (w dniu 28 października 2014 r.) oraz zlecono rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego celem ustalenia wartości rynkowej tej nieruchomości. Zarazem Wojewoda podkreślił, że wszystkie te materiały zostały zakwalifikowane jako dowody w sprawie i wykorzystane przy wydaniu rozstrzygnięcia, stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. W ocenie Wojewody Starosta nie naruszył również przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., bowiem zebrane dowody pozwalają jednoznacznie określić cel wywłaszczenia (tucz trzody chlewnej na potrzeby D. [...] w P.) oraz to, czy został on zrealizowany ([wniosek:] w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie rozpoczęto wymaganych prac). Zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] wykazał jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna, co stanowi zgodnie art. 136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawną przesłankę do zwrotu takiej nieruchomości. Nadto Wojewoda wyjaśnił, że odstąpił od zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie (art. 10 § 1 K.p.a.) ze względu na fakt, że przeprowadzone przezeń postępowanie odwoławcze nie miało zasadniczego wpływu na ostateczny kształt rozstrzygnięcia. Wojewoda podniósł również, że akt notarialny zawarty między ówczesnymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości a D. [...] w P., mimo że jest umową o charakterze cywilnoprawnym (umową kupna – sprzedaży), to ma charakter wywłaszczeniowy. W ocenie organu II instancji przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6, działu III u.g.n., dotyczy także nieruchomości nabywanych przez Skarb Państwa na podstawie umowy zawieranej z właścicielem nieruchomości, jeżeli była poprzedzona stosowną zgodą organu reprezentującego Skarb Państwa na nabycie takiej nieruchomości. Podkreślenia wymaga zdaniem organu również to, że strony przedmiotowej umowy nie stały na równorzędnych pozycjach, jak ma to miejsce przy zawieraniu typowych umów cywilnoprawnych; wola byłego właściciela była kształtowana perspektywą wywłaszczenia. Sprzedający był pozbawiony możliwości wyboru kontrahenta i negocjacji ceny (formułując takie wnioski Wojewoda odwołał się do poglądów orzecznictwa). Zdaniem organu odwoławczego na "wywłaszczeniowy" charakter przedmiotowego aktu notarialnego wskazuje również to, że w przywołanych w tym akcie opiniach szacunkowych, sporządzonych przez rzeczoznawców do spraw nieruchomości z listy Wojewody [...], podano "ceny odszkodowawcze" za grunty, a nie ceny ich kupna. W związku z powyższym zarzut Miasta [...] o braku "wywłaszczeniowego" charakteru tego aktu notarialnego nie znajduje zdaniem Wojewody oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody M. P., reprezentowane przez upoważnionego pracownika WGN UMP, zarzuciło tej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.; 2) przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co do statusu nieruchomości, co do której orzeczono zwrot – i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Miasto podniosło, że organy obydwu instancji niezasadnie uznały, że nieruchomość ma status nieruchomości wywłaszczonej oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala określić cel wywłaszczenia oraz stwierdzić, że cel nie został zrealizowany. Zdaniem skarżącego Miasta właściwa ocena występowania bądź braku występowania ustawowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana jedynie po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu dowodów i okoliczności występujących w sprawie (art. 80 K.p.a.), poprzedzać zaś ją powinno wyczerpujące zebranie materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.) oraz dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych (art. 7 K.p.a.). Miasto stwierdziło, że nie kwestionuje, iż forma umowy cywilnoprawnej jako forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa może spełniać cechy "nabycia" nieruchomości w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jednakże nie każde nabycie nieruchomości przez jednostkę administracji państwowej w okresie obowiązywania ustawy z 1958 r. rodzi skutki prawne w postaci prawa żądania zwrotu nieruchomości w trybie administracyjnoprawnym. Zdaniem strony organy administracji nie wskazały dokumentów, z których jednoznacznie i ponad wszelką wątpliwość wynikałoby, że w niniejszej sytuacji mamy do czynienia z ingerencją władzy państwowej w prawo własności nieruchomości; nie wskazano m.in. że prowadzona była korespondencja pomiędzy organem a ówczesnym właścicielem, z której wynikałoby, że umowa sprzedaży była konsekwencją wyznaczenia właścicielowi terminu do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie organ mógł przystąpić do dalszych czynności wywłaszczenia. Skarżące Miasto podniosło, że organ I instancji nie wskazał dokumentów, które świadczyłyby jednoznacznie, że nabycie nieruchomości przez D. [...] w P. nastąpiło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), bowiem w akcie notarialnym z dnia [...] 1978 r. brak wyraźnego wskazania – jako podstawy nabycia nieruchomości – przepisów tej ustawy, natomiast ustalanie wartości nieruchomości według procedury, o której mowa w ustawie z 1958 r., nie świadczy o tym, że nabycie tej nieruchomości miało miejsce w ramach wywłaszczenia. Zdaniem Miasta istnieje przecież możliwość, że inicjatorem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa był ówczesny właściciel nieruchomości, a wówczas przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nie nastąpiłoby wbrew woli właściciela, a więc nie miałoby cech wywłaszczenia. Następną kwestią podnoszoną przez Miasto P. w skardze jest konieczność przeanalizowania celu nabycia nieruchomości przez D. w P.. W tym zakresie strona wytknęła, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2016 r. Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala określić cel wywłaszczenia; nie wiadomo jednak, jakie dokumenty organ wziął pod uwagę rozpatrując przedmiotową kwestię, bowiem nie odniósł się również do zarzutów odwołania. W tym zakresie strona zwróciła uwagę na to, że organ I instancji ustalił cel wywłaszczenia jedynie na podstawie decyzji Urzędu [...] w P. Wydziału [...] z dnia [...] 1977 r. znak [...], zezwalającej na nabycie przez Zakład [...] [...] zabudowanej nieruchomości rolnej położonej przy ul. [...]. Dalej podniosła, że w akcie notarialnym z dnia [...] 1978 r. nie został wskazany cel nabycia nieruchomości, a zawarta jest jedynie informacja, że strony przedstawiły decyzję Urzędu [...] w P. Wydziału [...] z dnia [...] 1977 r., co zdaniem strony nie jest jednoznaczne z nabyciem nieruchomości na cel określony w decyzji. Analizując wskazany przez organ I instancji cel nabycia nieruchomości, skarżące Miasto podniosło, że zorganizowanie przyzakładowego tuczu trzody chlewnej – wynikające z zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 1976 r. o możliwości przekazywania organizacjom gospodarczym i instytucjom w zarząd użytkowanie gruntów wraz z zabudowaniami celem prowadzenia [...] – nie jest celem użyteczności publicznej. Odwołując się do przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., strona podniosła, że sporna nieruchomość nie była objęta decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, wydaną przez właściwy organ państwa; na terenie przedmiotowej nieruchomości nie planowano żadnego przedsięwzięcia inwestycyjnego o charakterze ogólnospołecznym. Zdaniem strony skarżącej, ewentualny cel nabycia nieruchomości, jakim było zorganizowanie przyzakładowego tuczu trzody chlewnej, nie stanowił celu użyteczności publicznej, a mógł być jedynie środkiem do realizacji celów tej jednostki; prowadzenie tuczu trzody chlewnej wykorzystującej w tym celu przede wszystkim odpadki pokarmowe było obowiązkiem organizacji gospodarczych i instytucji prowadzących zakłady gastronomiczne, stołówki i inne zakłady żywienia zbiorowego. W tym zakresie Miasto podniosło, że obowiązek ten został określony zarządzeniem nr 51 Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1976 r. w sprawie tuczu trzody chlewnej oraz wykorzystywania odpadków pokarmowych na pasze dla trzody chlewnej przez zakłady żywienia- zbiorowego (Monitor Polski nr 33, poz. 144); celem przedsięwzięcia określonego tym zarządzeniu było racjonalne zagospodarowanie odpadków pokarmowych, które mogą być przeznaczone na pasze dla trzody chlewnej przez zakłady żywienia zbiorowego i przyczynić się do poprawy zaopatrzenia tych zakładów w mięso oraz przetwory mięsne. Podsumowując ten zarzut, Miasto stwierdziło, że nabycie nieruchomości przez D. [...], jako instytucję prowadzącej zakład żywienia zbiorowego, w celu ewentualnego zorganizowania przyzakładowego tuczu trzody chlewnej mogło służyć poprawie zaopatrzenia w żywność tego konkretnego zakładu żywienia zbiorowego, a zatem nie stanowi celu użyteczności publicznej, gdyż nie łączył się z powszechnością i ogólną dostępnością tego przedsięwzięcia. W ocenie strony nabycie nieruchomości nie nastąpiło zatem na cel użyteczności publicznej, ani na inny cel wskazany w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Idąc dalej, Miasto zwróciło uwagę na to, że organy administracji – twierdząc, że w terminach określonych w przepisach ustawy nie rozpoczęto prac związanych z zorganizowaniem [...] na potrzeby D. [...] w P. – nie wskazały dokumentów, na których opierają takie twierdzenie, a należy mieć na uwadze, że aktem notarialnym z dnia [...] 1978 r. rep. [...] nabyta została nieruchomość, która stanowiła podwórze i rolę o obszarze [...] ha; przedmiotowa działka nr [...] o pow. 115 m˛ stanowiła jedynie niewielką część nabytej nieruchomości. Miasto zarzuciło, że "zgromadzona w postępowaniu dokumentacja dotyczy w większości jedynie działki nr [...] i nie stanowi dowodu, że Zakład [...] [...] nie zorganizował przyzakładowego tuczu trzody chlewnej na terenie obejmującym przedmiotową nieruchomość". Zdaniem Miasta [...] w niniejszej sprawie również organ administracji II instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77§ 1 oraz art. 80 K.p.a. i nie odniósł się do większości kwestii wskazanych przez Miasto w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi organ stwierdził, że zarzuty skargi stanowią w głównej mierze polemikę ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewody nie znajduje żadnych podstaw twierdzenie skarżących jakoby organ wydając przedmiotową decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania wymienionych w skardze, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do odtworzenia stanu faktycznego sprawy i zakwalifikowania go względem dyspozycji zawartych we właściwych przepisach u.g.n. Ponadto wyjaśnił, że kierował się ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, z której wynika, że tworzenie zasobu gruntów nie następowało wyłącznie w trybie wywłaszczenia, ale mogło też następować w trybie cywilnoprawnych umów, a taka okoliczność zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem umowa cywilnoprawna zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1978 rep. [...] pomiędzy Skarbem Państwa a ówczesnymi współwłaścicielami nieruchomości miała charakter jednoznacznie "wywłaszczeniowy", a zarazem nie rozpoczęto realizacji przedmiotu wywłaszczenia, wobec czego zarzut Miasta o braku "wywłaszczeniowego" charakteru tego aktu notarialnego nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Wojewody przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji Starosty [...] organ odwoławczy nie naruszył żadnej z zasad ogólnych sformułowanych w K.p.a., bowiem podjął wszelkie niezbędne kroki dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o bardzo bogaty materiał dowodowy zebrany przez Starostę [...], który to materiał Wojewoda uznał, za wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Pełnomocnik Miasta stanowisko wyrażone w skardze podtrzymał na rozprawie przed tutejszym Sądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, nie doszło do ani do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ani do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, co skutkuje oddaleniem skargi. Przedmiotem niniejszej sprawy była ocena legalności decyzji orzekającej o zwrocie na rzecz G. R. w [...] części i M. J. w [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 115m2, dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], zapisanej na rzecz Miasta [...] z obowiązkiem zwrotu na rzec Miasta [...] wskazanych w decyzji kwot. Bezspornym było ustalenie, że G. R. i M. J. są jedynymi spadkobierczyniami poprzednich właścicieli nieruchomości i jedynymi osobami, które mogą się ubiegać o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wniosek o zwrot opisanej wyżej nieruchomości złożyły 2 września 2014r. Wnioskowana działka stanowiła część zabudowanej nieruchomości rolnej o pow. [...] ha położonej w [...] ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] z arkusza mapy nr [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz J. D.. Organy dokonując zwrotu przedmiotowej nieruchomości powołały się na treść art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz.U. 2016.2147), powoływanej dalej jako u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W sprawie został złożony stosowny wniosek przez uprawnione i jedyne spadkobierczynie. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat, od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie spór sprowadzał się do ustalenia czy doszło do wywłaszczenia skutkującego zwrotem wnioskowanej części nieruchomości na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III u.g.n. Nieruchomość została zbyta Skarbowi Państwa aktem notarialnym z [...] 1978r. rep A.I. [...]. Organy uznały, że umowa ta miała jednoznacznie wywłaszczeniowy charakter. Przed zawarciem tego aktu nastąpiło wydanie zewnętrznych aktów administracyjnych (nabycie w przedmiotowej sprawie nastąpiło na podstawie § 3 zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] 1976r. o możliwości przekazania organizacjom gospodarczym i instytucjom w zarząd i użytkowanie gruntów wraz z zabudowaniami celem prowadzenia [...]) oraz decyzji Urzędu [...] w P. z dnia [...] 1977r. nr [...], czyli władczych rozstrzygnięć właściwych organów administracji państwowej reprezentujących Skarb Państwa. Na "wywłaszczeniowy" charakter aktu notarialnego wskazuje nadto to, że w przywołanych w nim opiniach szacunkowych podano ceny odszkodowawcze za grunt a nie ceny ich kupna. Organy uznały również, że cel wywłaszczenia jakim było prowadzenie przyzakładowego tuczu trzody chlewnej na potrzeby D. [...] w P. nie został zrealizowany. Skarżące M. P. nie podzieliło tego stanowiska, uznając, że nie został wykazany charakter wywłaszczeniowy zawartej umowy. Nie był kwestionowany fakt, że do wywłaszczenia dojść mogło również na podstawie umowy cywilnoprawnej zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. , co poparte jest ugruntowanym już orzecznictwem. Nie jest bowiem istotna forma czynności prawnej na podstawie której doszło do wywłaszczenia a ustalenie czy dana forma przejęcia nieruchomości uwarunkowana była władczym rozstrzygnięciem przez właściwy organ administracji państwowej. Wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym ujmowane winno być bowiem szeroko jako wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władze publiczne. Skarżące Miasto wskazało zasadnie, że w okresie zawarcia umowy z [...] 1978r. obowiązywały przepisy, które nakładały na nabywców nieruchomości rolnych obowiązek zezwolenia właściwego organu państwowego (art. 160§ 2 k.c. w ówczesnym brzmieniu) oraz nakładały na zakłady żywienia zbiorowego obowiązek racjonalnego zagospodarowania odpadkami pokarmowymi (Zarządzenie nr 51 Prezesa Rady Ministrów z 5.08.1976, M.P. Nr 33, poz. 144). Niezasadnie jednak wywiodło, że w przedmiotowej sprawie mogło dojść do sytuacji, gdy nabycie spornej nieruchomości nastąpiło w celu realizacji powyższego nawet za zgodą i z inicjatywy ówczesnego właściciela. Zgodzić się należy, że Skarżącym, że nie każde nabycie nieruchomości przez jednostkę administracji państwowej w okresie obowiązywania ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64) rodzi skutki prawne w postaci żądania zwrotu nieruchomości w trybie administracyjno – prawnym. Nie ma jednak podstaw, by uznać, że w niniejszej sprawie zawarta umowa w formie aktu notarialnego z [...] 1978r. nie miała charakteru wywłaszczeniowego. Z treści tego dokumentu wynika, że było ono poprzedzone wydaniem aktów administracyjnych o charakterze władczym, które choć nie były kierowane wprost do właścicieli nieruchomości mogły wskazywać, jak słusznie uznał Wojewoda, że wywłaszczenie jest nieuchronne. W § 6 umowy zawarto zapis, że ustalona cena jest płatna w okresie trzech miesięcy od daty zawarcia umowy, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jednolity tekst z 1974r. Dz.U. Nr 10, poz. 64), co już wskazuje na wywłaszczeniowy charakter umowy. Nie ma żadnego prawnego ani racjonalnego powodu, by w zwykłej umowie cywilnoprawnej przy równości podmiotów odraczano termin zapłaty ceny na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958r. Tym bardziej, że w art. 53 ustawy z 12 marca 1958 wskazano, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do wskazanych w tym przepisie sytuacji, które w żaden sposób nie przystają do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Ustawa z 12 marca 1958r. wymieniona jest w art. 216 u.g.n , zgodnie z tym przepisem przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. To, że spadkobierczynie nie dysponowały korespondencją prowadzoną z ich spadkodawcami w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. nie oznacza, że takowa nie była prowadzona ani, że nie można uznać, iż doszło do wywłaszczenia w tym trybie. Dołączenie tej korespondencji, która nie zachowała się w archiwach ani też nie była w posiadaniu spadkobierczyń nie jest warunkiem koniecznym do uznania, że doszło do wywłaszczenia w tym trybie. Wystarczająca w tym zakresie jest analiza umowy sprzedaży, która choćby w zakresie terminu płatności ceny odwołuje się do art. 6 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958r. Nadto wśród dokumentów wymienionych w § 2 umowy wskazano nie tylko zezwolenie na nabycie nieruchomości ale również opinię szacunkową dwóch rzeczoznawców, jednego ds. nieruchomości, który ustalił ceny odszkodowawcze za grunt w kwocie [...]zł lub [...] zł i drugiego ds. nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym, który ustalił odszkodowanie za budynki i inne części składowe znajdujące się na wymienionej nieruchomości na kwotę [...]zł lub [...] zł. Z § 5 umowy wynika, że cena została ostatecznie ustalona na kwotę [...]zł, czyli niższa niż w operatach, a w § 7 ustalono podział ceny odszkodowawczej między właścicielkami. To również, w ocenie Sądu wskazuje na wywłaszczeniowy charakter umowy. Zgodnie z § 7 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958r. wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienia dla zbycia nieruchomości po cenach odszkodowawczych a nie cenach kupna w sytuacji gdyby przyjąć za Skarżącym, że nabycie spornej nieruchomości nie miało charakteru wywłaszczeniowego. Nie można również przeprowadzać dowodu przeciwko treści umowy zawartej w formie aktu notarialnego jedynie na podstawie przypuszczenia w żaden sposób nie udokumentowanego, że zbycie nieruchomości za ceny odszkodowawcze nie miało charakteru wywłaszczeniowego. Z dokumentów znajdujących się w aktach, tj. decyzji z [...] 1977r. nr [...] wynika, że nieruchomość miała być nabyta celem zorganizowania tuczu przyzakładowego trzody chlewnej. To, że cel ten budzi wątpliwości w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958r. nie jest jak sugerowało Skarżące Miasto przesłanką do uznania, że do wywłaszczenia nie doszło. Nawet bowiem błędne uznanie określonego celu za cel użyteczności publicznej przy niewątpliwym dokonaniu wywłaszczenia na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. nie odbiera określonej czynności charakteru wywłaszczeniowego. Zarówno w art. 136 jak i 137 u.g.n. mowa jest o celu wywłaszczenia wskazanym w akcie wywłaszczeniowym a nie o spełnieniu przez dany cel wymogów wskazanych w ówcześnie zastosowanych podstawach prawnych. Jak trafnie stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Wskazany wyżej cel – zorganizowanie tuczu przyzakładowego trzody chlewnej na spornej nieruchomości nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego. Organ I instancji w tym zakresie przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe i zarzut naruszenia § 7 , 77 § 1 i 80 kpa wskazany w skardze był całkowicie niezasadny. Organy obu instancji zgromadziły kompletny materiał dowodowy, a spór dotyczył ustalenia na podstawie tych dowodów stanu faktycznego. Skoro z wszystkich dostępnych materiałów pozyskanych z archiwów i instytucji wymienionych w decyzji a znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika, że na terenie przedmiotowej nieruchomości był zrealizowany cel wywłaszczenia prostą konsekwencją jest uznanie, że cel ten nie został zrealizowany ( nie ma żadnego "śladu" by ten cel był zrealizowany choć sprawa dotyczy okresu od końca lat 70 – tych ubiegłego stulecia więc nie tak odległego). Nie można w takiej sytuacji uznawać, że organy obciąża brak wykazania okoliczności, która nie miała miejsca. Tym bardziej, że Skarżąca nie wskazała żadnych przesłanek, które mogłyby choćby uzasadniać wątpliwość w zakresie przesądzenia o braku realizacji celu wywłaszczenia. Przedmiotowy grunt stanowi nieuporządkowany teren niezabudowany, częściowo ogrodzony, porośnięty zielenią spontaniczną (chwasty, samosiejki), są na nim składowane materiały budowlane. Z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z 1975r., który obowiązywał w latach 1975 – 1994 wynika, że działka nr [...] należała do jednostki strukturalnej Z (jednostka szczególnego charakteru, współtworząca zielony układ strukturalny miasta). Na planie ww. działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MN – teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa niskiej intensywności, natomiast w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] [...] Rady Narodowej w P. – na terenie mieszkalnictwa rodzinnego niskiej intensywności wyznaczonym do zabudowy. Działka nr [...] nie była i nie jest objęta żadną umową dzierżawy czy najmu; Wydział [...] Urzędu Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie bezumownego korzystania z ww. działki. W uzasadnieniu decyzji o wygaszeniu D. prawa zarządu w/w gruntu Skarbu Państwa z 12 stycznia 1989r. wskazano o przeznaczeniu tego gruntu pod budownictwo jednorodzinne a nie prowadzenie produkcji rolnej. Nie ma żadnych podstaw, by uznać, że był na tej działce zrealizowany cel wywłaszczenia. Dla pełnego obrazu stanowisk dotyczących analizowanej kwestii wskazać należy na obecny w orzecznictwie pogląd, iż przesłanką odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być również trwałość zagospodarowania tj. taki stan, w którym przedmiotowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie daje się usunąć (vide wyrok NSA z 22.03.2006 r., I OSK 623/05, Lex nr 198167). Orzecznictwo nie jest w tym zakresie konsekwentne, szereg sądów nie podziela tego poglądu przede wszystkim dlatego, że mająca rangę konstytucyjną zasada zwrotu nie może, doznawać wyjątków wyprowadzanych w drodze interpretacji. Również w późniejszych w stosunku do powyższego wyroku NSA w sprawie I OSK 623/05 orzeczeniach sądy administracyjne potwierdzały, że art. 136 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 137 zawierają normy bezwzględnie obowiązujące i muszą być interpretowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw ( wyrok NSA w sprawie I OSK 235/10). Przepisy te nie wprowadzają innych przesłanek zwrotu niż wskazane w art. 137 u.g.n. i żaden przepis prawa nie łączy kwestii dopuszczalności zwrotu z charakterem zagospodarowania zrealizowanego poza celem wywłaszczenia (wyrok NSA z 16.06.2009 r., I OSK 1020/08, CBOSA). Wskazuje się wręcz, że w żadnym przypadku podstawą odmowy nie jest trwałe zagospodarowanie terenu, inne niż zgodne z celem wywłaszczenia (wyrok WSA w Rzeszowie z 16.02.2011 r., II SA/Rz 1251/10, CBOSA). Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. I OSK 219/08, iż stosownie do przepisu art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu z rozliczeniem wedle reguł zawartych w art. 140 tej ustawy. Wywłaszczenie jest niewątpliwie szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych , których inaczej nie da się zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana do innych celów niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jego ratio legis , np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych , które nie mogą być zrealizowane w inny sposób jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro więc w niniejszej sprawie organy zasadnie uznały, że miało miejsce wywłaszczenie nieruchomości a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany wniosek o zwrot części nieruchomości określonej w tym wniosku był zasadny. Organy wbrew zarzutom skargi nie naruszyły art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Prawidłowo w rozstrzygnięciu zobowiązano spadkobierczynie do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania zgodnie z art. 140 u.g.n. ustalonego proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy z 3 grudnia 2015r., aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Operat nie był kwestionowany przez strony, do czego i Sąd z urzędu podstaw nie znalazł. Słusznie Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca w sposób prawidłowy: 1) określił przedmiot, zakres i cel wyceny, 2) ustalił daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, 3) przedstawił szczegółowy opis stanu nieruchomości z daty zwrotu i z dnia wywłaszczenia, 4) określił przeznaczenie nieruchomości, a ponadto 5) przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu oraz sposobu wyceny, 6) przedstawił motywy wyboru podejścia i metody wyceny oraz 7) uzasadnił wynik wyceny. Tym samym organ odwoławczy zasadnie uznał, że poddany kontroli operat szacunkowy stanowi pełnowartościowy materiał dowodowy i może stanowić podstawę do określenia wysokości zwracanego przez wnioskodawcę odszkodowania. Kwota zwrotu została ustalona prawidłowo z uwzględnieniem waloryzacji, wskaźnika wzrostu cen i usług konsumpcyjnych za okres od 1979 r. do 2015 r., denominacji oraz zmiany wartości przedmiotowej nieruchomości Na zakończenie należy wskazać, że Sąd orzekający w niniejszym składzie w całej rozciągłości podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA W-wa z dnia 20.09.2011 r., l OSK 1558/10, Lex nr 1068429, że zasada zwrotu nieruchomości, która nie została zużyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem zużycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.