II SA/Po 937/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 sierpnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu zażalenia M. K., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Z treści akt administracyjnych (zwłaszcza z treści uzasadnienia postanowienia Inspektora Wojewódzkiego – zob. k. 16 akt administracyjnych organu drugiej instancji) wynika, że w ramach prowadzonego przed Wójtem Gminy P. (zwanego dalej "Wójtem") postępowania administracyjnego w sprawie wycinki drzew organ postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., [...], działając na podstawie art. 84 i art. 123-126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. WSA, dalej "K.p.a."), postanowił dopuścić dowód z opinii biegłego geodety J. K. na okoliczność przebiegu granicy między nieruchomościami położonymi w miejscowości B. D. oznaczonymi numerami geodezyjnymi: [...] (własność M. K.) i [...] (własność A. J.) (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W oparciu o powyższe postanowienie Wójt dnia [...] października 2015 r. zlecił biegłemu przygotowanie opinii (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie biegły sądowy przeprowadził stosowne czynności, przygotował operat techniczny z dnia [...] listopada 2015 r. (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) (złożony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego) oraz [...] listopada 2017 r. opracował opinię będącą realizacją zlecenia Wójta z [...] października 2015 r. (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. M. K. zwrócił się do Starosty o wszczęcie postępowania w celu sprostowania błędnej – jego zdaniem – opinii geodety sporządzonej w dniu [...] listopada 2015 r. W obszernych wyjaśnieniach wskazał, że opinia ta jest niezgodna ze stanem na gruncie i dokumentacją znajdującą się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez Starostę. W odpowiedzi na wniosek (z dnia [...] maja 2017 r.) Starosta wyjaśnił M. K., że z ustalenia granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami [...] i [...] a [...] i [...] został sporządzony przez geodetę uprawnionego operat techniczny o numerze [...] wraz z dokumentacją wynikową. Operat i dokumentacja zostały poddane weryfikacji. Całość została sporządzona zgodnie z § 71 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572, dalej zwanego "r.s.t."). Starosta wskazał, że powołany przepis określa jakie materiały składają się na "operat techniczny", który podlega weryfikacji pod względem technicznym i prawnym. Do elementów operatu technicznego nie należy jednak opinia sporządzona przez geodetę. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. M. K. wystąpił ponownie o wszczęcie postępowania w sprawie sprostowania błędnej opinii geodety sporządzonej [...] listopada 2015 r. Wskazał, że Starosta nie wypowiedział się co do przedstawionych przez niego zarzutów (k. 29 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 61a K.p.a. postanowił odmówić M. K. wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania opinii sporządzonej przez uprawnionego geodetę. W motywach rozstrzygnięcia przyznał, że operat techniczny sporządzony (przez geodetę – uw. WSA) z czynności dotyczących pomiaru ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych podlega weryfikacji ze strony Starosty. Weryfikację przeprowadza się co do zgodności składanych zbiorów danych lub innych materiałów z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii (art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629, dalej "P.g.k."), a jej pozytywny wynik stanowi podstawę do przyjęcia zbiorów danych i innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust. 4 P.g.k.). Organ wyjaśnił też – odnosząc się do stanowiska M. K. – że jeżeli nie dojdzie do złożenia przez właściwe podmioty zgodnych oświadczeń (m.in. właścicieli lub użytkowników wieczystych gruntów – uw. WSA) ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych dokonuje się stosownie do § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm., dalej "r.e.g.") według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny. Starosta podkreślił też, że w ramach posiadanych kompetencji weryfikacji podlegają sporządzone elementy operatu technicznego. Nie obejmuje on jednak materiału dodatkowego, takiego jak opinia geodety sporządzona na zlecenie Wójta. Końcowo wreszcie organ wyjaśnił, że stosownie do art. 61a K.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie Starosty zażalenie wniósł M. K.. Wyjaśnił, że organ mija się z prawdą twierdząc, iż weryfikował dokumentację, skoro zarazem przyznaje, że nie dotyczyło to opinii geodety. M. K. zwrócił również uwagę, że do czynności ustalenia granicy nie mogą mieć zastosowania przepisy r.e.g. Zarzucił też organowi szereg uchybień proceduralnych. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] Inspektor Wojewódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w P.g.k. jak i aktach wykonawczych nie ma podstawy prawnej do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie sprostowania opinii biegłego geodety powołanego w przeprowadzanym [innym] postępowaniu administracyjnym. Opinia taka wprawdzie przygotowywana jest w oparciu o wyniki dokonanego pomiaru geodezyjnego związanego z ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy działkami, jednakże dokument ten nie wchodzi w skład operatu technicznego, określonego w § 71 ust. 2 r.s.t. Inspektor Wojewódzki wskazał wreszcie, że treść opinii geodety objętej zarzutami M. K. może być kwestionowana przed organem prowadzącym postępowanie administracyjne, na potrzeby którego opinia została sporządzona. Na postanowienie Inspektora Wojewódzkiego skargę wniósł M. K. domagając się jego uchylenia i nakazania organowi wszczęcia postępowania oraz dokonania kontroli na miejscu pomiaru (kontrola terenowa). W uzasadnieniu wskazał na wadliwości opinii i naruszenie przez geodetę jak i organ przepisów prawa. M. K. podniósł też, że Inspektor Wojewódzki pomija fakt, iż próbował on wyjaśnić wady opinii w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wójta. Skierował do tego organu pismo z dnia [...] grudnia 2015 r., a stanowisko zajął geodeta (pismo z dnia 17 grudnia 2015 r.), który nie odpowiedział jednak na podstawowy zarzut dotyczący dokonanego przez niego pomiaru. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań Sąd uznał za zasadne poczynienie pewnej ogólnej uwagi wstępnej. Otóż w niniejszej sprawie różnica stanowisk prezentowanych przez Inspektora Wojewódzkiego i przez M. K. nie wynika – jak się wydaje – z rzeczywistego sporu merytorycznego pomiędzy tymi stronami, ale z nieporozumienia co do procedur, w ramach których można podnosić zarzuty dotyczące opinii geodety sporządzonej dnia [...] listopada 2015 r. (konsekwentnie kwestionowanej przez skarżącego). Sąd w tym miejscu przypomina, o czym wspomniano już na wstępie niniejszego uzasadnienia, że opinia biegłego sądowego J. K. z dnia [...] listopada 2015 r. (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) została przygotowana na podstawie postanowienia Wójta w sprawie przeprowadzenia dowodu w postępowaniu głównym w sprawie wycinki drzew (postanowienie z dnia [...] października 2015 r., [...] – k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Niezależnie więc od tego jakie są reguły przygotowania tego rodzaju opinii, przede wszystkim należy uświadomić sobie, że w omawianym przypadku opracowanie biegłego sądowego J. K. jest niczym innym jak dowodem w sprawie administracyjnej. Takie jej ujęcie znajduje potwierdzenie chociażby w podstawie prawnej postanowienia Wójta z dnia [...] października 2015 r., to jest w powołanym art. 84 K.p.a. (w myśl tego przepisu "Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii"). Skoro zatem opinia biegłego J. K. z dnia [...] listopada 2015 r. została sporządzona jako dowód w sprawie administracyjnej dotyczącej wycinki drzew, to nie sposób uznać, aby mogła być ona – jako taka – przedmiotem kontroli w odrębnym postępowaniu. Innymi słowy, nie można żądać wszczęcia odrębnego postępowania co do prawidłowości jednego z dowodów zebranych przez organy administracji. Dowód taki jest jedynie materiałem stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej i podlega zresztą ocenie na podstawie standardowych reguł dowodowych przez organ prowadzący postępowanie (zob. m.in.: art. 80 K.p.a. "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona"). Sąd stoi na stanowisku, że organy Starosta i Inspektor Wojewódzki prawidłowo przyjęły, że wniosek M. K. "o wszczęcie postępowania w celu sprostowania błędnej opinii geodety" mógł się spotkać tylko z odmową wszczęcia takiego postępowania. Nie ma bowiem w przepisach podstawy prawnej, aby takie postępowanie prowadzić, a organy nie mogą władczo rozstrzygać kwestii, do których nie są uprawnione (działają wszakże wyłącznie na podstawie prawa – art. 6 K.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. [żądanie wszczęcia postępowania – uw. WSA], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały wskazany przywołany art. 61a § 1 K.p.a. Uzupełniając powyższe Sąd wskazuje, że na aprobatę zasługuje również to, że w rozstrzygnięciach Starosty jak i Inspektora Wojewódzkiego znalazło się także szersze odniesienie do regulacji prawnych zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w przepisach dotyczących ewidencji gruntów. W ten sposób organy, zważając że zagadnienia związane z zadaniami realizowanymi przez geodetów są drobiazgowo uregulowane, niejako zweryfikowały i wykazały, iż nie ma także żadnego innego szczególnego przepisu, który pozwalałby wszcząć postępowanie wnioskowane przez M. K.. Niezależnie od przedstawionych argumentów, odnosząc się do stanowiska skarżącego zawartego w skardze, Sąd podkreśla, że niniejszy wyrok nie jest wyrazem ani aprobaty, ani dezaprobaty co do prawidłowości opinii biegłego J. K. z dnia [...] listopada 2015 r. Opinia ta jest dowodem w sprawie administracyjnej prowadzonej przez Wójta i podlega ocenie przez ten organ. Sąd zwraca uwagę skarżącemu, że nie odmawia mu prawa do kwestionowania tej opinii i zgłaszania do niej zastrzeżeń. Zastrzega jednak, że może on to czynić tylko w postępowaniu przed Wójtem, na potrzeby którego została ona przygotowana. Innymi słowy opinia geodety J. K. może być przez M. K. kwestionowana, ale nie sama w sobie w odrębnym postępowaniu (a takiego sposobu jej weryfikacji jednoznacznie domagał się skarżący), ale może być podważana jako niewiarygodny bądź nieprzydatny dowód w postępowaniu głównym prowadzonym przez Wójta. Odpowiadając z kolei na słowa M. K., że "próbował on sprawę wyjaśnić w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wójta" Sąd zaznacza, iż wskazane przez skarżącego działania przez organem gminy obejmujące kierowanie pism w trakcie sprawy (skądinąd miał on do ich składania prawo) mają charakter, który można określić jako "miękki". Póki bowiem organ nie wyda decyzji [w tym przypadku Wójt] tak długo jego wypowiedzi, będące odpowiedziami na stanowisko stron, nie są jeszcze kontrolowane. Najwłaściwszą natomiast i skuteczną prawnie drogą kwestionowania opinii z dnia [...] listopada 2015 r. jest podniesienie zarzutu co do jej prawidłowości w odwołaniu od decyzji, którą na jej podstawie wyda, względnie wydał Wójt. Mając na uwadze przedstawione argumenty Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę uznając, że organy prawidłowo odmówiły wszczęcia odrębnego postępowania cyt. "w sprawie sprostowania błędnej opinii geodety". Zarazem Sąd zaznacza, że badał wyłącznie kwestię dopuszczalności wszczęcia tego postępowania. W niniejszym wyroku nie zajął natomiast stanowiska co do prawidłowości opinii kwestionowanej przez M. K.. Ta podlega bowiem weryfikacji w innym trybie, to jest jako dowód w postępowaniu, na potrzeby którego została sporządzona.