II SA/Po 938/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska- Tylewicz po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W. w przedmiocie wpisu do dziennika budowy postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącej G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. [...] złotych tytułem wpisu od skargi. /-/ A. Kiersnowska-Tylewicz W dniu [...] października 2021 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. . (dalej PINB) przeprowadzili czynności kontrolne, dotyczące prawidłowości realizacji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego w m. S. , ul. [...], gm. N. (dz. nr [...]). Tego samego dnia dokonano wpisu do dziennika budowy przedmiotowej inwestycji następującej treści: "W związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia [...] września 2021r. (VII/Wa [...]) nieprawomocnym, powodującym, że uchylone postanowienie GINB z dnia [...] kwietnia 2021r. ([...]) nie wywołuje skutków prawnych (m.in. nie uchyla postanowienia Wojewody W. z dnia [...] lipca 2019 r., [...] o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2017 r. nr [...] niniejszym informuję, że roboty budowlane związane z realizacją budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości w m. S. , ul. [...]. gm. N. (dz. nr [...], obręb [...] - wg w/w pozwolenia na budowę, obecnie dz. nr [...]). nie mogą być wykonywane - realizowane". Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. G. Spółka z o.o. w S. , reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. skargę na czynność polegającą na wpisaniu w dniu [...] października 2021 r. do dziennika budowy "nakazu wstrzymania robót budowlanych". W ocenie skarżącej wpis do dziennika budowy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, dotyczy konkretnej inwestycji, jest wydawany w sprawie indywidualnej i skierowany do inwestora. Zwróciła uwagę, że w spornym wpisie organ powołał się na wyrok nieprawomocny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że powyższy wpis nie był nakazem (zakazem), tylko informacją dla obecnych na terenie w/w budowy, tj. dla pełnomocnika inwestora, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego, uprawnionymi do dokonaniu wpisu w dzienniku budowy są pracownicy organów nadzoru budowlanego i innych organów uprawnionych do kontroli przestrzegania przepisów na budowie, w ramach dokonywanych czynności kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem skargi jest czynność polegająca na dokonaniu wpisu w dzienniku budowy. W pierwszej kolejności ocenie Sądu podlegała więc kwestia dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z kolei w myśl § 3 powołanego przepisu: "Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym." Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196, dalej k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Kognicji sądów administracyjnych nie podlegają sprawy inne, niż opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których działania organów administracji charakteryzują się wskazanymi cechami stosunku administracyjnoprawnego. Stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej Pr. bud.) w przypadku robót budowlanych wymagających ustanowienia kierownika budowy prowadzi się dziennik budowy. Stosownie do ust. 2 dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania tych robót. Wedle ust. 8 uprawnionymi do dokonania wpisu w dzienniku budowy są: uczestnicy procesu budowlanego; osoby wykonujące czynności geodezyjne na terenie budowy; oraz pracownicy organów nadzoru budowlanego i innych organów uprawnionych do kontroli przestrzegania przepisów na budowie, w ramach dokonywanych czynności kontrolnych. Na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 9 Pr. bud. wydane zostało Rozporządzenie z dnia [...] września 2021 r. Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie sposobu prowadzenia dzienników budowy, montażu i rozbiórki (Dz.U. z 2021 poz. 1686, dalej rozporządzenie). Zgodnie z § 2 rozporządzenia dziennik prowadzi się w taki sposób, aby z zawartych w nim wpisów wynikała kolejność zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, montażu lub rozbiórki. Stosownie do § 6 rozporządzenia wpisów w dzienniku dokonuje się w sposób trwały i czytelny na oryginałach i kopiach stron. Zamieszcza się je w porządku chronologicznym, w sposób uniemożliwiający dokonanie uzupełnień. W przypadku konieczności wprowadzenia poprawek do dokonanych już wpisów niewłaściwy tekst należy skreślić w sposób umożliwiający jego odczytanie i wprowadzić właściwą treść, z uzasadnieniem wprowadzonej zmiany. Należy także zamieścić imię i nazwisko osoby dokonującej poprawki lub skreślenia, datę dokonania tej czynności oraz podpis tej osoby. Skreślenia i poprawki są dokonywane w formie wpisu do dziennika. Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że wpisy w dzienniku budowy informują precyzyjnie o przebiegu robót budowlanych oraz opisują wszystkie wydarzenia, które miały miejsce w toku wykonywania robót. Wpisy powinny być dokonywane tak, by wynikało z nich, w jakiej kolejności następowały poszczególne zdarzenia. Nie odbiega to od powszechnego, używanego w języku polskim znaczenia słowa "dziennik" (wg SJP "księga o charakterze urzędowym, w której prowadzone są codzienne zapisy"). Tymczasem strona skarżąca we wpisie do dziennika budowy upatruje "innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" o którem mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jej ocena podyktowana jest tym, ze w spornym wpisie stwierdzono, że w konsekwencji nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] września 2021r. sygn. VII/Wa [...] roboty budowlane związane z realizacją budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości w m. S. , ul. [...]. gm. N. (dz. nr [...], obręb [...] - wg w/w pozwolenia na budowę, obecnie dz. nr [...]). nie mogą być wykonywane – realizowane. Tymczasem kwestia wstrzymania wykonywania robót budowlanych/ budowy została uregulowana w art. 48 ust. 1 i art. 50 Pr. bud. W przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych ustawodawca przewiduje wydanie postanowienia przez organ nadzoru budowlanego. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych/ budowy służy zażalenie (odpowiednio art. 48 ust. 4 i art. 50 ust. 5 Pr. bud.). Oznacza to, że aby doszło do skutecznego wstrzymania prac inwestora musi być wydane postanowienie, które podlega zaskarżeniu. Nie można tego samego waloru nadać wpisowi w dzienniku budowy, który jak już wyżej wskazano opisuje jedynie przebieg zdarzeń w toku prac budowlanych. Jeżeli wiec dojdzie do wstrzymania robót budowlanych, skarżąca spółka nie zostanie pozbawiona możliwości obrony swojego stanowiska, będzie mogła zaskarżyć postanowienie. Podkreślenia wymaga, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości zaskarżenia wszystkich czynności (w tym wpisu w dzienniku budowy) dokonywanych przez organy nadzoru budowlanego. W świetle powyższego Sąd nie dopatrzył się możliwości zaskarżenia wpisu w dzienniku budowy do sądu administracyjnego. O ile przysługuje skarga na bezczynność w przedmiocie wydania dziennika budowy (por. post. NSA z [...].12.2005 r., II OW [...], ONSAiWSA 2006, Nr [...], poz. 97, z glosą aprobującą K. Defecińskiej-Tomczak, OSP 2007, Nr [...]–8, poz. 80; wyr. WSA w Opolu z [...].3.2015 r., II SAB/Op [...], Legalis) to w ocenie Sądu zaskarżeniu nie podlega wpis w dzienniku budowy. Sąd nie podziela tym samym stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w postanowieniu z dnia [...] marca 2009 r. sygn. II SA/Gd [...], że wpis w dzienniku budowy stanowi inną niż decyzje lub postanowienia czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (całość orzeczenia dostępna w bazie CBOSA). Z tych przyczyn Sąd uznał, że wywiedziona przez G. sp. z o.o. w S. skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a Podstawę orzeczenia o zwrocie stronie uiszczonego wpisu sądowego od skargi (punkt II sentencji) stanowi art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. /-/ A. Kiersnowska-Tylewicz